한국사회포럼 2011 기획토론(2)

공정하고 효과적인

온실가스 감축방안 모색

2011. 2. 17. 서강대학교 다산관

○ 주관: 민주노총, 한국노총, 에너지기후정책연구소, 에너지노동사회네트워크

○ 주최: 기후정의연대(준), 한국사회포럼 2011 조직위원회

공정하고 효과적인 온실가스 감축방안 모색 토론회

1. 배경

○ 정부는 작년 말, 한국의 중장기 온실가스 감축목표(2020년까지 BAU* 대비 -30% 감축)를 확정하였고, 이를 실현하기 위한 여러 감축수단을 모색하고 있는 상황임.

* BAU. Business as Usual의 약자로서, 현재와 같은 상태가 계속된다면 배출하게 될 전망치

○ 여러 기술적인 수단이외에, 가장 핵심적인 방안으로 검토되고 있는 것은 전통적인 규제 방식인 온실가스 목표관리제와 시장 기반의 방식인 탄소세와 배출권 거래제가 거론되고 있음

○ 정부는 현재 온실가스 목표관리제를 시작했고 배출권거래제는 입법예고를 한 상태이지만, 탄소세 도입에 관한 공식적인 논의는 시작되고 있지 않은 상황임.

○ 녹색성장위원회는 온실가스 목표관리제가 불충분하기 때문에 이를 보완할 방안으로 배출권 거래제의 법제화하겠다고 밝히고 있고, 이번 연말에 법안을 상정하여 내년 2월 국회 처리를 추진하고 있음.

○ 노동조합, 농민회, 시민사회단체들은 배출권 거래제가 시장 실패에 의한 기후변화를 시장을 통해서 해결하려는 접근이라고 위험성을 경고하면서 이에 반대 의견을 여러 차례 피력하고, 보다 공정하고 효과적인 감축 방안에 대한 사회적인 공론화를 요구하고 있음.

2. 목적

○ 이번 토론회는 정부가 일방적으로 추진하고 있는 배출권 거래제의 문제점과 배출권 거래제 이외의 대안들(목표관리제와 탄소세 등)의 가능성에 대해서 대중적으로 점검해보려 함.*

* 한국사회포럼2011(2011.2.17~19)의 기획토론(2)로 진행됨

○ 또한 배출권거래제를 반대하면 온실가스 감축 책임을 회피하려는 기업을 도와주는 결과를 나을 것이라는 우려를 불식시키고, 기업의 감축 책임을 보다 명확히 촉구하려 함.

3. 내용

○ 제목: 공정하고 효과적인 온실가스 감축방안 모색 토론회

○ 일시: 2011년 2월 17일(목) 오후 3:30~6:30

○ 장소: 서강대학교 다산관

○ 주관: 민주노총, 한국노총, 에너지기후정책연구소, 에너지노동사회네트워크

○ 주최: 기후정의연대(준), 한국사회포럼 2011 조직위원회

4. 프로그램(안)

3:30～3:50

○ 인사말

<장내정리>(10분)

4:00～5:00(발표 각 15분)

* 사회: 서왕진(환경정의연구소장)

○ 기조발제 1: 공정하고 효과적인 온실가스 감축방안은?

(이정필, 에너지기후정책연구소 상임연구원)

○ 기조발제 2: 국내 온실가스 배출권 거래제 도입 추진현황 및 필요성

(박천규 녹색성장위원회 기후변화대응팀장)

○ 기조발제 3: 탄소세 도입은 왜 필요하며, 어떻게 추진되어야 하는가?

(김승래, 조세연구원 연구위원)

○ 기조발제 4: 공정하고 효과적이고 직접적인 온실가스 감축방안: 체제 변화의 관점(구준모, 사회진보연대 정책위원)

5:10～5:50(토론 각 10분)

○ 지정토론자

― 노동계: 이창근(민주노총 정책국장), 정문주(한국노총 정책국장)

― 환경단체: 이헌석(에너지정의행동 대표)

― 학계: 이상헌(한신대 교양과정부 교수)

5:50～6:30

○ 플로어 토론 및 종합

<목 차>

발표1>

공정하고 효과적인 온실가스 감축방안은?                            1

(이정필, 에너지기후정책연구소 상임연구원)

발표2>

국내 온실가스 배출권 거래제 도입 추진현황 및 필요성              27

(박천규 녹색성장위원회 기후변화대응팀장)

발표3>

탄소세 도입은 왜 필요하며, 어떻게 추진되어야 하는가?              43

(김승래, 조세연구원 연구위원)

발표4>

공정하고 효과적이고 직접적인 온실가스 감축방안

: 체제 변화의 관점(구준모, 사회진보연대 정책위원)                    57

토론1>

공정하고 효과적인 온실가스 감축 방안 마련을 위한 과제            71

(이헌석, 에너지정의행동 대표)

토론2>

효과적인 온실가스 감축을 위한 과제                                77

(정문주, 한국노총 정책국장)

토론3>

공정하고 효과적인 온실가스 감축방안 모색을 위한

민주노총 토론문(이창근, 민주노총 정책국장)                          80

토론4>

공정하고 효과적인 온실가스 감축방안 토론회 토론문

(이상헌, 한신대 교수)                                                85

발표문

공정하고 효과적인 온실가스 감축방안은?

이 글은 성격은 진보 진영이 온실가스 감축방안을 고려함에 있어 견지해야할 원칙에 대한 시론적인 제안문입니다. 기후정의와 정의로운 전환에 대한 내용 중 상당 부분은 에너지기후정책연구소의 결과물에 의존했습니다. 그러나 감축원칙과 방안에 대한 평가 및 제언은 필자의 견해로 연구소의 공식입장이 아님을 밝힙니다. 토론 내용을 참고하여 이후에 글을 재구성할 계획입니다.

이정필(에너지기후정책연구소 상임연구원)

1. 에너지기후시대의 도래

◯ ‘역사의 종말’ 이후에도 위기의 터널은 짐작하지 못할 정도로 깊고 넓다. 토마스 프리드먼(2008)은 에너지 수요공급, 석유독재, 기후변화, 에너지 빈곤, 생물다양성 감소, 이렇게 다섯 가지 핵심적인 문제에 직면한 2000년도를 에너지기후시대 1년으로 선포한다. 인간의 노동과 자연변형은 자연의 자정능력 내에서 일정한 수준의 ‘환경문제’를 초래하기도 하지만, 자연의 재생산체계를 복구 불가능할 정도의 ‘환경위기’를 초래하기도 한다. 현재의 에너지기후의 위기는 단순한 환경문제가 아니라 근대적 산업혁명에서 비롯한 자본주의와 화석주의(fossilism)의 결과로 발생한 환경위기로 생태-경제적 재편과 밀접하게 관련된다.

◯ 현 체제의 생산양식은 자연과 사회의 지속가능한 관계를 파괴시키고 있으며, 자본 주도의 지구화는 사회경제적․생태적 불균형과 부작용을 심화시키고 있다. 앙드레 고르(2008)에 따르면, 생태학적 재편은 화석에너지에 기반한 현 체제의 위기를 심화시킬 수밖에 없는데, 150년 전부터 이런 결과를 향해 달려온 경제논리 및 방식들과 급진적으로 결별하지 않는 한 기후재앙을 피할 수 없다고 한다. 세계 주요 국가 역시 경제와 생태 전반에 걸쳐 발생하고 있는 총체적 위기에 대처하기 위해 기후변화에 대응하면서 동시에 ‘녹색경제’로의 전환을 시작하고 있다.

◯ 그러나 에너지기후시대를 맞아 환경적, 경제적, 사회적 지속가능성 원칙을 실현하기 위한 국제적, 지역적, 국가적, 지방적 차원의 전환과정은 미흡하거나 왜곡되고 있다. 특히 전환과정에서 주로 기득권을 유지하거나 확대재생산하는 방식이 논의되고 추진되어, 기존체제에서 억압되고 배제된 사회집단들의 생존과 복지를 균형 있게 고려하는 생태적인 사회전환은 무시되고 있다. 주로 경제와 기술 중심의 지속가능성 논의로 경도되어 ‘지속가능한 자본주의’ 또는 ‘국가경쟁력 강화’를 위한 수단적 논리가 지배적이다. 이러한 주류담론의 상당 부분은 환경문제에 대한 논의를 개발과 성장 이데올로기로 흡수한다(케일 외, 2005).

◯ 이러한 지배적 담론과 정책에서 벗어나 지배질서로부터 소외된 사회적 약자, 제3세계, 소수 민족 및 선주민, 여성, 생물종이 중심이 된 ‘기후정의’(climate justice)의 기획을 통해 당사자들의 실질적인 참여로 기후변화에 대응하는 ‘정의로운 전환’(just transition)이라는 대항적 담론과 운동이 활발해 지고 있다.

◯ 이 글은, 우선 기후정의와 정의로운 전환 개념과 그 운동에서 온실가스 감축방안의 원칙을 도출하여, 그 원칙을 기준으로 다양한 감축방안을 평가한다. 다음으로 국내외 제도정치와 사회운동에서 벌어지고 있는 관련 쟁점들을 개괄하고, 마지막으로 한국사회포럼에서 진보진영이 ‘공정하고 효과적인’ 온실가스 감축방안들 기준으로 고려해야할 내용을 제언하고자 한다.

2. 온실가스 감축방안의 원칙

1) 기후정의와 정의로운 전환

◯ 지난 20년간 기후문제에 활동가들의 관심이 집중되었지만, 그 동안 공식적인 기후변화협상이 교착상태에 빠지자, 기후정의와 같은 급진적인 지구 네트워크가 출현하는 세계시민사회의 분리가 발생했다. 시장지향적, 기술중심적, 협상중심적인 태도를 초월하고자 하는 새로운 물결로 이해된다. 이러한 출현은 거대 주류 환경단체들(Big Green)의 계급지배, 국제정치경제, 시장메커니즘에 대한 부적절한 이해에 대한 비판의 결과이기도 하다. 기후정의 운동은 적색(가치와 세력)과 녹색(가치와 세력)의 결합(mix)을 운동의 부산물이 아니라 원재료로 인식한다. 1980년대의 미국 환경 정의 운동, 1990년대의 싸파티스타 봉기와 시애틀 투쟁에서 영감을 얻었는데, 기후정의 물결을 주요 계기를 중심으로 정리하면 이렇다.

① 2004년, 기후정의 더반 그룹(Durban Group for Climate Justice)의 결성이 주요한 영향을 끼쳤다. 기후운동의 정치에서 가장 중요한 점은 탄소시장의 거부이다.

② 2007년, 인도네시아 발리총회(COP13)에서 기후정의 네트워크인 Climate Justice Now!가 출범했다. 국제적인 네트워크로 조직되면서, 기후운동진영의 차별화가 구체화되었다.

③ 2009년, 덴마크 코펜하겐총회(COP15)에서 기후정의는 국제적인 유행이 되었다. 기후변화운동의 최대 사건으로 기록되는 국제공동행동의 날 랠리는, 기후정의가 5년 만에 국제시민사회에서 핵심 담론으로 급부상하였음을 입증했다.

◯ 유엔 기후변화협상의 주요 원칙인 ‘공동의 차별화된 책임’(CDR)은 기후변화의 인과관계에 대한 최소주의적 기후정의 표현이다. 보다 근본주의적 입장은 생태-사회관계에 대한 정치경제적 논리로 확장하여 추적한다. Bond(2010a)는 ① 지방적, 국가적, 지구적 수준에서 정치적 시야를 확장하여 지배계급의 공간적 조정(이전)을 중지시키는 것, ② 탄소거래와 같은 ‘잘못된 해결책’에 현혹되지 않고 지배계급의 시간적 조정(지연)을 중지시키는 것, ③ 완화와 적응뿐만 아니라 기후정의에 대해 명확하게 문제제기하면서 지배계급의 강탈에 의한 축적(강탈)을 중지시키는 것을 기후정의의 핵심 역할로 상정한다. 그는 기후정의 네트워크(CJN)가 세계 자본주의의 이전, 지연, 강탈에 대응할 개념적 가능성을 보여주고 있다고 평가한다. 북반부의 배출 책임요구, 탄소시장 거부, 기후부채(climate debt) 지불 주장이 대표상품이다. 발리에서 기후정의가 주장한 다섯 가지 요구사항은 다음과 같다. ① 소비 축소, ② 군비축소, 혁신적 조세, 부채 탕감으로 완화와 적응비용에 대해 역사적 책임과 생태 부채에 기반하여 북반부에서의 남반부로의 재정 이전, ③ 지하 화석연료 채굴 반대 그리고 적절한 에너지효율과 안전하고 청정하고 지역사회 기반의 재생가능에너지 투자, ④ 원주민 토지권을 강화하고 민중의 에너지, 숲, 토지 그리고 물에 대한 주권을 보장하는 권리기반의 자원 보존, ⑤ 지속가능한 가족계획, 어업, 민중의 식량주권.

유엔 원칙이 국제협상 틀에서 논의되고 있지만, 일국적 수준에서도 같은 원칙으로 출발하는 것은 타당하다.

◯ 이렇듯 기후정의는 환경개량주의와 체제개량주의와 선을 긋는다. 기후정의의 홍수 속에서 ‘기후’에 ‘정의’를 박제해버려 기후정의의 급진성을 포기한 채, 유행만 따라가는 순응적 환경운동과 대립한다. 그렇다고 기후정의 운동의 요소(이념과 세력)가 다양한 것은 문제되지 않는다. 오히려 다양한 생태-사회적 힘들의 공간-시간적 저항을 연결시킬 수 있다. UN과 G20 내에서만 작동하는 지배계급의 기후정치의 실패는 아래로부터의 대안들이 더 분출할 수 있도록 하는 것이다. 기후정의 정치가 해야 할 일은 다양한 경험들을 축적하고, 지구적 좌파 구상에 함께 할 급진적 정부와 대중적 운동을 결합하는 가공할 적록(red-green)의 힘을 촉발하는 것이다.

◯ 정의로운 전환은 기후정의와 다른 맥락에서 형성되었지만, 현재 아래로부터의 기후대응의 핵심 주장으로 성장하고 있다. 이 개념과 운동은 한편에서는 산업시설 밀집지역 및 도시공간의 지속가능한 변화를 추가하는 과정에서 발생하기도 했고, 다른 한편에서는 오염산업의 환경문제에 대한 노동조합의 선제적 대응에서부터 최근 기후변화 대응을 위한 노동․산업개편에 대한 개입 전략에 이르기까지 다양한 행태로 나타났다. 이제는 그 의미가 더욱 확대되어, 녹색사회로의 전환 과정에서 발생하기 마련인 노동자․농민․빈민의 부정적 영향을 사전에 예방하고 전환 비용을 사회화하여 생태-민주적 사회모델을 지향한다.

2) 공정성, 효과성 그리고 전환성

① 토지의 열망에서 대기의 열망으로

◯ 현재 국제적․국가적 수준에서 다양한 온실가스 감축방안들이 소개․검토․실행되고 있다. 구체적인 감축방안을 논하기에 앞서 우선 기후변화에 대한 주요 담론 흐름과 지형에 대해 언급할 필요가 있다. 감축방안은 감축목표와 감축원칙 그리고 감축결과와 밀접하게 관련되어 있는데, 예컨대 어떻게 감축하느냐에 따라 최종적으로 누가 감축하게 되는가가 결정되기 때문이다. 따라서 실제로 누가 얼마나 감축해야 하는가에 대한 판단이 우선되어야 한다.

◯ 여전히 (기후변화의 불확실성과 별개로) 기후변화 회의론이 잔존하지만, 또한 시급성에 대한 인식의 차이는 있더라도, 온실가스 감축이 필요하다는 공감대는 형성되어 있다. 굳이 ‘오염자 부담 원칙’을 제시하지 않아도, (많이) 배출한 단위가 (많이) 책임져야 한다는 것은 상식적으로 받아들여진다. 그런데 국가적 수준이든 계급적 수준이든 누가 얼마나 줄여야 하며, 적어도 파국적 상황을 방지하기 위해 온도상승 목표(1~2도?)를 어떻게 설정해야 하는지에 대한 합의는 기후과학을 넘어 결국에는 정치적이고 경제적인 복잡한 문제로 인식되고 있다(실제로 그러해야 하고 그럴 수밖에 없다). 한편 탄소시장 형성은 다른 감축방안보다 많은 논란을 동반하면서 기후변화 담론에서 중요하게 다뤄져야할 다른 이슈를 잠식하면서 독보적인 위치를 점하고 있다.

◯ 탄소시장은 이제 환경경제학의 새로운 수입원이 되었다. 환경경제학은 환경문제를 ‘시장의 외부성’ 때문에 발생한다고 보고, 오염의 ‘경제적 가격’를 부여하고자 했다. 오염가격을 ‘내부화’하고 ‘자연자본’으로 치환하여 “경제학을 생태화하기 보다는 환경을 경제화”했다. 결과적으로 환경을 비용-편익 기법으로 분석하고 효율성을 추구하는 주류 경제학으로 포섭하는데 성공했다. 이러한 상황에서 온실가스 감축의 다른 원칙들은 설자리를 잃고 있고 있거나, 우선순위에서 밀려나고 있다. 기후변화 논의의 헤게모니를 장악한 시장 메커니즘은 초기 자본주의 단계에서 발생했던 토지 공유지의 ‘상품화’와 ‘자본화’를 연상시킬 정도로 대기 공유지의 상품화와 자본화에 성공하고 있다.

비용-편익 분석은 간단하고 제한된 선택지가 있는 상대적으로 단순한 상황에서 선택하기에 유용한 수단일 수 있다. 그런데 런던왕립대학(Imperial College London) 방문교수인 톰 버크(Tom Burke)는 다음과 같이 평가했다. “기후변화와 같은 문제에 비용-편익 분석을 적용하는 것은 쓰레기 경제학(junk economics)이라는 점은 사실이다 … 모든 선택들의 핵심이 화폐가치의 계산일 수 있다고 믿는 것은 경제학자들의 자만이다.”(Angus ed., 2009: 135)

◯ 아래에서 논하는 ‘다른 원칙들’은 이미 기후정의와 정의로운 전환에서 제기하는 진보적 연구집단과 기후운동 진영에서 주장한 다양한 표현과 내용을 종합하여 재구성한 것이다. 제도 수준에서는 ‘공정성’과 ‘효과성’을, 체제 수준에서는 ‘전환성’을 다루고, 이 두 수준을 종합할 필요성을 언급한다.

② 제도 수준: 공정성과 효과성

가. 공정성

◯ 일반적으로 환경문제와 환경위기는 그 발생의 원인과 책임과 무관하게 사회계층별, 지역별, 성별, 연령별, 세대별로 나타나는 환경부정의 혹은 환경불평등을 발생시킨다. 전지구적으로 영향을 미치는 기후변화와 시장 기반 메커니즘 중심의 기후변화대책은 더욱 심각하게 기후부정의 혹은 기후불평등을 유발한다(윤순진, 2002). 즉 기후변화는 ‘민주적’이지 않다. 이 지점에서 공정성이 등장하고, 감축대상을 선별할 수 있다.

◯ 기후변화는 화석에너지를 동력으로 삼는 경제사회활동의 결과로 발생하는 온실가스가 생태계의 한계능력을 넘어 초과 배출해서 나타나는 생태위기이다. 엄밀하게 말하자면 그간 산업화 기간 동안 부국들과 (지구화된) 부자들은 자신들의 생산과 소비를 위해 생태적 지속가능성을 초과․남용해서 빈국들과 (지역화된) 빈자들에게 완화와 적응의 기후 부채를 지고 있는 것이다.

◯ 또한 기후변화에 책임이 있는 국가들과 사람들은 재정적․기술적 적응능력이 높아 기후변화 대응에 상대적으로 우월한 위치에 있지만, 기후변화에 취약하고 적응능력이 부족한 지역들과 빈곤선 아래에 있는 사람들은 기후변화에 책임이 거의 없음에도 불구하고 그 피해에 고스란히 노출될 수밖에 없는 불리한 위치에 있다. 그리고 기후변화 발생 자체에 기후부정의가 내재해 있는 것처럼, 기후변화에 대응하기 위한 교토의정서의 시장기제 역시 자연의 자본화와 기후시장의 형성을 통해서 기후불평등을 심화․확대시킬 수 있다. 자연의 상품화 및 자연화 전략은 자연과 사회의 지속가능성을 실현하는 것이 아니라 탄소시장을 통해 경제적․기술적 이득을 획득함으로써 “자본의 지속가능성”을 실현하는 것이다. 래리 로만과 마크 루츠 역시 기후변화를 둘러싼 정치적․윤리적 역학 속에서 사회적 불평등을 악화시키고 위험한 기술을 진전시키며 신자유주의 이데올로기의 헤게모니와 시장메커니즘의 침입을 강화하는 ‘경제적 도구’와 ‘녹색 세계화’의 위험성을 경고한다(루츠, 2005). 이렇듯 기후부정의는 기존의 경제사회적 모순과 밀접하게 연관된 기후모순이다. 과거 경제적 착취는 기후변화 적응에서의 소외와 완화 부담이라는 이중의 피해로 확대된다.

◯ 마지막으로 오염자 부담 원칙을 공정성과의 관계에서 살펴볼 필요가 있다. 이 원칙은 형식적인 의미의 긍정성에도 불구하고, 탄소거래와 탄소세의 근거로서 제시되는 것처럼 탄소가격 메커니즘의 한계를 고스란히 갖고 있다. 대표적으로 오염자 부담 원칙이 현실에서 제대로 작동할 수 있는지에 대한 의문이 뒤따른다. 설사 기업에게 과세(직접세)를 하더라도 생산비용 증가분은 제품에 포함되어 결과적으로 간접세의 효과로 소비자에게 전가된다(역진적이 된다). 이를 막을 특단의 조치를 찾기란 어렵다. 따라서 제도적 측면에서 공정성을 추구하는 것은 ‘탄소 구멍’(carbon loophole)을 철저히 제거하도록 제도설계를 해야 하거나, 역진적 성격을 제로섬으로 만들거나 나아가 누진적으로 만들 보완적 방안도 함께 마련되어야 한다.

일반적으로 언급되는 또 다른 것으로 사전예방의 원칙이 있다. 이 원칙 자체로 중요하나, 기후변화에 적극적으로 대응해야 한다는 이 글의 전제에서 새삼스럽게 강조할 필요는 없어 보인다. 단, 기든스(2009: 88~94)처럼 사전예방의 원칙을 예방전쟁 정당화에 비유하면서 폐기하는 주장이 오히려 ‘기든스의 역설’로 들린다.

나. 효과성

◯ ‘실질적으로’ 누가 얼마나 감축해야 하는가라는 분배적 정의 논의 다음에야 비로소 어떤 방안이 온실가스 감축에 더 효과가 있는가라는 ‘다음’ 원칙으로 넘어갈 수 있다. 즉 분배적 정의에 충실한 감축방안을 선택하는 문제로 진입해야 한다. 왜냐하면 공정성은 효과성보다 우선돼야 하기 때문이다. ‘우선’이라는 조건은 기후 안정화가 부차적인 이슈라고 판단해서가 아니다. 철저한 배출감축 주체 설정이 되지 않고서는 어떤 감축방안도 말 그대로 효과가 없기 때문이다.

또 다른 분배적 정의 혹은 구제적 정의가 적용되어야 할 분야인 기후변화 적응은 별도의 논의가 필요하다.

◯ (국가별,) 대상별, 분야별 감축목표가 결정되면, 구체적인 감축방안의 제도적 수단들을 고려한다. 현재도 몇몇 감축방안들이 논의되고 실행되고 있지만, 종합적인 평가를 찾아보기 쉽지 않다. 특히 앞서 살펴본 공정성과 동시적으로 접근한 연구는 특히 드물다. 대신 (직접) 규제 대 (시장) 탈규제, 탄소세 대 탄소거래 프레임은 형성되어 있다. 후술하겠지만 탈규제와 탄소거래가 우세하고, 주요 국가에서는 혼용되고 있다.

◯ 먼저 다양한 온실가스 감축방안을 개괄적(또는 임의적)이지만 종합적으로 평가한 내용(Chivers, 2009)을 살펴보자. 비록 국제적 차원에 초점이 맞춰져 있어 일국적 맥락과 차이가 있고 몇몇 방식은 제외되어 있지만, 전반적인 현황을 파악하는데 의미가 있다. Chivers는 평가기준으로 공정성(Fairness), 효과성(Effectiveness), 위험성(Mad, bad, dangerous effects), 찬성 경향(Current Support)을 적용한다. 평가대상은 총 11개로, 과거배출실적에 기초한 실적기준 무상분배(Grandfathering), 온실가스 발전권(GDRs), 배출권거래(Emission Trading), 산림전용 방지(REDD), 완화와 적응펀드(Mitigation and Adaptation Funds), 기술 이전(Technology  Transfer), 화석연료 채굴기업의 배출권 의무구매 및 지원펀드 활용(Kyoto2), 정부 주관 기후 프로그램(Government-Funded Climate Program), 탄소세(Carbon Taxes), 기술적 해결책과 지구공학(Techno-fixes and Geo-engineering), 공동체 해결책(Community Solution) 이다. 이를 도표로 간단히 정리하면 다음과 같다.

[표] 온실가스 감축방안 평가(10점 만점)

기준 방안	공정성	효과성	위험성	찬성 경향
과거배출실적에 기초한 실적기준 무상분배	2	2	-	10
온실가스 발전권	8	9	-	4
배출권거래	1	2	8	9.5
산림전용 방지	2	4	6	5
완화와 적응펀드	7	5	-	7
기술 이전	8	6	-	7
화석연료 채굴기업의 배출권 의무구매 및 지원펀드 활용	7	8	-	1
정부 주관 기후 프로그램	5	5	-	6
탄소세	5	6	-	5
기술적 해결책과 지구공학	1	2	10	7
공동체 해결책	9	7	-	3

◯ 공정성과 효과성은 이 글에서 취하는 평가기준과 동일한데, 위험성과 찬성경향은 특이하다. 위험성은 사회․경제적 부작용과 새로운 기술․환경적 위험 가능성을 뜻하는데, 사회․경제적 측면은 공정성(또는 형평성)에 포함되며 환경위험 가능성은 중요한 평가기준이나 이 글의 내용과 관련성이 부족하여 생략한다. 그리고 각 제도방안에 대한 정치적 지지를 나타내는 찬성경향은 주로 유엔 등 공식적인 국제온실레짐에서의 분포를 의미한다. 이러한 평가기준 역시 다른 방향에서 수용할 필요가 있는데, 공정성과 효과성을 탄소감축 방식에 따라 소비자와 유권자들이 체감할 경제적 영향과 그들의 정치적 의사표현이 다르기 때문이다. 대표적으로 탄소세보다 탄소거래에 대한 (우파) 정당과 정치인들의 지지가 높은 것은 세금은 적을수록 좋다는 생각을 갖고 있기 때문이고, 유권자들에게 (설사 조세중립적으로 설계하더라도) 탄소세 신설을 설득하기 어렵기 때문이다. 따라서 감축방안의 효과성에는 감축목표로 설정한 기후 안정화 달성 여부뿐만 아니라 이를 추동할 정당성 확보와 사회적 지원 여부도 중요한 요소이다.

◯ 이와 관련해서 위 표에서 인용한 두 방안에 대해서 설명할 필요가 있다. 첫째, EcoEquity 등이 주장하는 온실가스 발전권은 “발전의 경계선”으로서의 발전을 합법화하는 것으로, 제3세계 국가는 비록 탄소배출량을 살짝 증가시킨다 하더라도 기후변화에 따른 비용을 부담하지 않은 채 경제적으로 발전할 권리를 갖는다는 주장을 담고 있다. 기후정의 관점에서 이 권리의 배경과 함의는 대체로 인정되지만, 빈곤선 기준과 탄소배출 허용량에 대한 모호함 그리고 선진국의 화석연료 발전경로 답습이라는 문제가 있다. 그런데 이 권리는 선진국의 빈곤층에게도 적용될 수 있는 여지가 있지만, 선진국의 “능력에 입각한 부담의 원칙”에 부합하게 권리 그대로를 인정하기보다는 빈곤층의 전환비용을 사회화하여 사회의 녹색전환의 정당성을 확보하는 방식이 바람직할 것이다(정의로운 전환). 둘째, 화석연료 기업을 대상으로 하는 방식(Oliver Tickell 주장)은 화석에너지 기업에 대한 초과이윤세(횡재세) 징수와 같이 특정 기업(주로 에너지 개발기업)을 대상으로 하지만, 탄소거래제와 탄소세의 간극만큼이나 차이가 크다. 특히 후자의 방식과 관련해 1980년대 미국에서도 “원유 초과이윤세”가 실행되었으며, 노르웨이 역시 국가연금에 이러한 방식을 사용하고 있다. 이러한 방식은 에너지 공급위기와 (에너지 복지 등) 복지 증대 등으로 정당화된다.

◯ 기후변화의 위기를 인식하는 것과 특정 감축방안을 지지하는 것은 별개의 문제이다. 그리고 국가의 정책수립능력과 정책집행능력은 일치하지 않는다. 캐나다, 영국, 호주, 미국 등 주요 국가에서 기후변화 이슈(감축여부, 감추목표, 감축방식 등)가 선거 쟁점으로 부각되는 것처럼, 의무감축국가와 국제사회로부터 의무감축 압박이 커지는 ‘자발적’ 감축국가에서 점차 사회적 균열은 커질 것으로 예측된다.

③ 체제 수준: 전환성

가. 전환성

◯ 이상으로 제도 수준의 원칙으로 공정성과 효과성을 살펴보았다. 감축방안의 원칙으로 제시했음에도 불구하고, 이 두 요소로 포괄할 수 없는 보다 근본적인 질문이 남는다. ‘녹색자본주의’(green capitalism)는 필연적인가? 바람직한가? 그리고 전환론적 목적의 지향성과 대안전략은 무엇인가? 이러한 질문은 대단히 추상적이고 이론적인 작업을 요하면서, 동시에 사상적 기반에서 종속될 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 공정성과 효과성이 추구하는 ‘제도적 함정’을 극복할 맹아를 모색하고, 보다 생태적․급진적 인식에 필요하다고 판단된다. 따라서 글의 목적에 맞는 적당한 수준에서 검토해보기로 한다.

◯ 기후정의 진영을 포함한 대부분의 녹색-좌파는 공통적으로 탄소거래 및 상쇄 기반의 탄소시장에 비판을 집중한다(실제로 관련 작업들은 적지 않다). 체계적인 이론가들과 센 좌파들은 여기서 그치지 않고 녹색자본주의로 화살을 돌린다. 조엘 코블(Joel Kovel)은 “배출권은 특정 지역에 대한 광산권과 같이 자연의 일부를 착취하는, 국가가 보증하는 허가권이다”로 시작하여, 녹색자본주의에 대해 ‘녹색경제(학)의 실패’로 규정한다. 이 경제체제는 인센티브 기반의 규제들에서부터 오염자에 부과하는 벌금뿐만 아니라 다양한 생태적 조세와 자연자본 고갈 세금에 이르기까지 다양한 도구적 수단들을 채택하는데, 이는 모든 측면에서 “자연의 상품화이면서 가치 시스템 내의 물량화”이다(Angus ed., 2009: 95). 영국의 신경제재단(New Economics Foundation; NEF)의 “그린뉴딜”(Green New Deal)에 대해서, 숀 톰슨(Sean Thompson)은 “경제 안정과 탄소배출량 대폭 감축에 대한 즉각적인 필요성에 초점을 맞춘 너무 협소한 관점에서 나온 것이고, 자본주의 동학의 내재적인 특징인 주기적인 불안정성 혹은 자본주의의 핵심에 놓여 있는 비생산적인 투기 충동을 인식하는데 실패하고 있다”고 ‘녹색 케인즈주의의 한계’를 지적한다(Angus ed., 2009: 106).

◯ Pielke은 탄소거래가 경제성장을 포기할 수 없는 현실주의적인 이유를 들어(‘기후정책의 철칙’ iron law of climate policy), “마법의 해결책”(magic solution)이 될 수 없다고 결론 내린다. 결국 “시장은 불가능한 것을 가능하게 할 수 없고, 실제 그러한 방식이 적용된다면 바람직하지 않는 결과들이 자주 발생할 것이다.” 그는 탄소에 가격을 책정하는 모든 정책이 그렇다고 보지만, (톤당 5달러 정도로 조세 부담이 작게 출발한다면,) 화석연료에 부과하는 탄소세의 경우 혁신(에너지 효율개선과 에너지 공급 등) 특정한 목적에 사용하는 방식을 택하는 방식은 유용하다고 판단한다. 그가 진정으로 필요하다고 보는 해결책은 에너지 효율개선과 에너지 공급전환이라는 ‘간접적’인 분야의 집중이다(Pielke(2010: 107~111).

◯ 기후변화의 시장 메커니즘(혹은 가격 메커니즘)의 다른 한 축인 탄소세 역시 비판의 대상이다. 기후담론이 대부분 ‘탄소경제’(carbon economy)라 불릴 정도로 기후변화의 모든 주제는 시장논리가 지배적이고, 우리는 신자유주의 속에서 기후자본주의의 초기 단계를 목도하고 있다. 결국 탄소거래 중심으로 탄소가격이 불안정한 시장 주도적인 “카우보이 기후 자본주의”(cowboy climate capitalism)이냐, 아니면 탄소세 등 탄소가격이 안정적인 국가개입적 “기후 케인즈주의“(climate Keynesianism)”이냐, 두 갈래길을 선택받고 있는 것이다(Newell et al., 2010).

◯ 질문으로 돌아가서, 녹색자본주의는 피할 수 없는 역사적 현실 혹은 필연인가? 바람직한 역사적 진보인가? 필자는 과문한 탓에 답을 내릴 수 없지만, 누군가 두 질문에 모두 ‘그렇다’ 답한다면, 전통적인 행정적 규제인 명령과 통제(command and control), 탄소세, 배출권거래제, 모든 수단들을 구성요소로 하는 탄소시장에 마주하게 된다. 물론 세 가지 형태의 감축수단은 각기 다른 성격을 갖지만, 한 가지 공통점은 탄소가격 게임 동참한다는 것이다. 비록 직접적이냐 간접적이냐, 더 안정적이냐 더 불안정적이냐의 차이가 존재하지만. 뒤에서 살펴보겠지만, 탄소세와 직접규제에 대한 판단으로 정치개입에서는 분절점이 되곤 한다.

나. 비개혁주의적 개혁

◯ 정책 유형으로 보면, 탄소세와 탄소거래는 시장을 합리적으로 활용하는데 중점을 두는 우파적 담론인 ‘경제적 합리주의’에 해당한다. 1960년대 후반 이후 환경경제학의 주요 테마였고, 이런 시장지향적인 주장들은 1980년대 초에 확실한 기반을 얻었다. 한편 좌파와 녹색세력 그리고 지속가능한 발전 담론 역시 이러한 환경정책 수단을 시도했다. 이외에 전통적 규제인 ‘행정적 합리주의’ 역시 관료주의적 형태든 ‘민주적 실용주의’의 도움을 받아 부드러운 형태든 ‘환경문제 해결’ 범주에 묶일 정도로 공통분모가 존재한다(드라이젝, 2005). 그럼에도 불구하고 전환성의 맹점을 보완할 가능성을 찾고자 한다면, 이에 의지할 수밖에 없게 된다. 아니면 새로운 행성을 찾아 떠나야 한다.

◯ 다시 세 번째 질문으로 돌아가 보자. 대항담론과 전략은 무엇인가? 생태사회주의 또는 더 왼쪽, 지역이든 정당이든 왼쪽도 오른쪽도 아닌 녹색, 생태적인 무정부주의 등 체계적 이론을 갖춘 많은 사상과 운동 등은 나름 현실분석에 뛰어나고 각자의 시야로 ‘아름다운 녹색’(beautiful green)을 그리나 ‘5분대기’ ‘자동붕괴’ ‘낭만적 동물원’ ‘불가지론’ ‘청지기 소명’ ‘역시 안 돼’와 같은 결론은 (적어도 아직까지는) 빼앗긴 들의 봄과 같다.

◯ 패트릭 본드는 정치적 행동과 계급투쟁을 강조하면서도 보다 적극적인 현실개입으로 파열구를 낼 것을 기후변화 대응으로 주문한다. “당신이 어떤 개혁을 위해 사회주의자로서 투쟁할 때는 항상 “개혁주의적”(reformist) 개혁으로 끝나게 되는 큰 위험이 존재한다―그 체제를 강화하고 거기에 정당성을 부여하게 된다. 그리고 확실한 것은 아무도 맨 꼭대기에 공짜 물 몇 방울을 더해서 자본주의를 정당화하길 원하지 않지만, 사회주의 활동가들이 염두에 두는 종류의 개혁들은, 그들이 더 많은 투쟁의 공간을 허용하고 당신이 살면서 더 많은 요구를 하도록 허용하며 운동에 더 많은 가속도를 주기 때문에, 그것은 “비개혁주의적”(non―reformist) 개혁이다. 그리고 당신이 무상의 물과 전기 기본권과 같은 개혁에 천착했던 논리는 자본주의 체제의 내적 동학과 운동법칙과 상호작용한다. 따라서 그러한 개혁들은 체제를 강화하는 것이 아니라, 체제의 내적 동학을 약화시킨다.”(Angus ed., 2009: 197)

3. 국내외 온실가스 감축방안 쟁점

1) 뜨거운 감자: 배출권거래제와 탄소세

◯ 주요 국가에서는 배출권거래제 대 탄소세 논쟁 구도가 형성되어 있다. 그러나 이미 유럽은 EU-ETS(EU Emissions Trading Scheme)을 중심으로 가장 큰 탄소시장을 형성하고, 단계별로 ‘개선’하면서 추진하고 있다. 그리고 1990년대부터 북유럽 국가들을 시작으로 탄소세(혹은 환경세)를 선도적으로 도입하였고, 역내를 아우르는 통합적 탄소세 구상은 번번이 좌절되었다. 반면 유럽을 제외한 주요 국가에서는 자발적 탄소시장이 빠른 속도로 형성되고 있으며, 유엔기후변화협약(UNFCCC)의 적극적인 지지로 점차 통합적인 시장으로 진화될 단계를 밝고 있다.

개인차원의 거재레도 있는데, 개인배출권거래제(Personal carbon trading, 탄소 배급제 carbon rationing의 일종)는 1인당 배출권을 할당하여 거래하도록 하는 방식이다. 영국에서는 민간차원(Carbon Rationing Action Group 주도)에서 실시되고 있다. 한국 지자체에서도 추진계획을 발표한 적도 있다. 유럽에서는 논쟁적이며 공식적으로 실행되고 있지 않다.

① 배출권거래제

◯ 전문가들이 계산하기 힘들 정도로 커질 것으로 예측되는 탄소시장의 규모, 그 중심에는 배출권거래제가 있다. 이 거래제의 문제점은 용어 자체의 문제에서부터 탈규제적 시장주의 비판(‘금융자본의 화수분’), 감축효과 불확실성 등 다양하게 지적돼 왔다. 탄소거래 중 대표적인 제도인 총량규제 및 배출권거래제(cap and trade: CAT)는 배출권이라는 익숙하지만 어색한 용어를 담고 있다. ‘온실가스 배출권’ 용어는 긍정적인 느낌을 주는 ‘권리’라는 개념과 ‘온실가스’라는 부정적인 개념을 한데 결합시킴으로써, 궁극적으로 부정적인 개념을 평가절상하는 결과를 초래했다. 다른 대안이 있는데도 많은 사람들에게 해를 입히는 온실가스 배출을 도덕적으로 정당화한 것이다(셰어, 2006: 159~160; 228~229).

◯ 이렇게 법적으로 보장되는 오염할 권리는, 그렇기 때문에 “오염자 부담 원칙”(the polluter pays)은 “오염자 수익 원칙”(the polluter earns)이라는 비아냥을 받는다(Angus ed., 2009: 193). 부담비용을 소비자에게 전가한 사례도 밝혀졌는데, EU-ETS 하에서 에너지, 전력, 제조업체가 (무료로) 할당받은 배출권의 가격을 상품에 포함시켜 판매한 사실이 드러났다(Clifton, 2010: 18). 그리고 탄소가격의 불안정성(변동성)은 비판논거 중 빠지지 않고 등장하는 사례인데, 2006년 4월 유럽의 배출권 과잉할당 소식(진실) 때문에 탄소가격이 폭락한 사건이다. 제도를 책임지는 내부기관을 비롯해 금융권과 주류 언론에서도 비난이 터져왔다. 2007년 유럽집행위원회는 ETS가 실패했다고 인정했다(그렇다고 제도 포기를 의미하지 않았다). 또한 시티그룹의 Peter Atherton(Managing Director,  European Utility Sector Research, Citigroup Global Markets)은 ETS가 가격 상승, 배출 상승, 이윤 상승을 초래하였는데, 승자는 전력회사, 석탄, 원자력 에너지 회사, 헤지 펀드이고 패자는 소비자와 빈곤층이라고 인정했다. 월스트리트 저널(2007년 3월) 역시 배출거래제가 몇몇 대기업의 배만 불렸으며 기후변화에 대해서는 한 것이 없다고 지적했다(이상 Bond, 2009: 213~214에서 재인용). 자본주의에 조금이라도 불편함을 느끼는 사람에겐 (파국과는 다른) “또 다른 재앙적인 버블”(Baird, 2009) 예측이 근거 없는 주장은 아닐 것이다.

◯ 이외에 북반부와 다배출기업의 오염권 보장(‘면죄부’ 논란), 행정적 규제(command and control) 보다 취약한 감축효과 및 감축 불확실성, 녹색혁신 효과 미흡, 적용분야 및 대상의 제한성 및 불가능성, 최초 할당권의 문제 등 여러 각도에서 비판받는다(이진우, 2010; Bonda, 2009). 다른 각도에서 래리 로만(Larry Lohmann)은 다음과 같이 여섯 가지의 테제로 탄소거래 반대 테제를 제시한다. ① 탄소거래는 잘못된 목표를 설정한다. ② 탄소거래는 잘못된 것들에 자원과 재주를 낭비한다. ③ 탄소거래는 우리가 갖고 있지 않는 지식이 필요하다. ④ 탄소거래는 반민주적이다. ⑤ 탄소거래는 지구온난화의 긍정적인 해결책들을 방해한다. ⑥ 탄소거래는 경험이 아니라 신념에 기초한다(140~145). 그렇다면 나사(NASA)의 기후과학자로 유명한 제임스 한센(James Hansen)이 지적한 것처럼, “탄소가격이 어떻게 설정되든 간에 상관없이, 우리가 돌이킬 수 없는 기후변화를 막을 수 있을지 없을지는 따로 결정될 것이다.”(Angus ed., 2009: 138)

◯ 그럼에도 배출권거래제가 큰 인기를 얻고 있는 것에는 크게 두 가지 이유가 있다. 교토 의정서(kyoto protocol)의 틀을 결정했던 '시장 환경주의'(market environmentalism)라는 경제적 동인과, 정치인들과 소비자들이 공유하는 조세에 대한 반감이라는 정치적 동인이다(실제 배출권 비용이 탄소세만큼이나 소비자에게 전가되는데도 말이다).

◯ 그렇다면 배출권거래제는 개선될 수 있을까? 탄소거래에 대한 많은 비판을 해결하기 위해서는 여러 가지 대책이 강구되면 가능하다는 주장이 있다. 기후과학과 사회정의 관점에서 배출 상한 결정하기, 거래제도에서 모든 상쇄방식을 제거하기, 투기적 거래행위를 금지하기, 모든 배출권을 경매하기, 국가간 서로 규제를 낮추도록 하는 ‘아래로의 경쟁’을 억제하는 국제적 규제 마련하기, 같은 산업분야 내에서만 거래를 허용하기, 혁신을 추동하는 보완적 개입 등이 그러한 주장이다. 그러나 Clifton(2010: 19)은 제도가 대단히 복잡하게 되는 문제를 차치하고서라도―이러한 점에서 탄소거래를 개혁하면 할수록 탄소세를 닮아 가게 된다(Economist, 2007), 그렇게 개선된 메커니즘이 일반적인 다른 규제 설정방식과 어떤 차이가 있는지 의문이고, 따라서 더 많은 시간이 낭비되고 실행하는데 더 많은 비용과 어려움이 따르게 돼 효과가 없을 것으로 본다. 탄소배출 정점(peak)과 감축을 달성할 시간에 견주어 보면, 탄소거래를 전반적으로 개선하는 것이 오히려 비현실적이라는 것이다.

나. 탄소세

◯ 진보진영은 대체로 세금정책에 대해 (철저하게) 분배적, 규제적 원칙이 관철되기를 기대한다. 국제 기후변화 대응 중 하나로 금융거래세(FTT)를 신설해 국제기후 재정으로 활용하자는 대안적 제안도 그러한 맥락이다. 그러나 국가적 차원에서의 기후변화와 조세 관한 논의는 훨씬 복잡한 형태를 띤다. 나쁜 것에 세금을 매기고 누진적 조세를 선호하기 때문인데, 국가 탄소세는 과세 부문, 대상, 세수 활용방안 등에 대한 판단에 따라 다른 입장을 취한다(그러나 개별소비세, 부유세와 같은 직접세 방식도 불가능한 것은 아니다).

◯ 일반적으로 조세의 목적은 세수확보, 재분배, 규제이다. 피구세(Pigouvian tax)가 대표적인 규제적 수단으로 도입된 종류이다. 현재 영국, 덴마크, 핀란드, 아일랜드, 네덜란드, 스웨덴, 노르웨이 모두 탄소세를 갖고 있다. 히스(2009: 185~189, 339~341)는, 탄소세는 인센티브 효과(배출감축이라는 이익을 통해) “저절로 비용이 충당되는 세금”으로 정당화된다고 주장한다. 그리고 탄소세 세수로 빈곤퇴치, 복지서비스 등에 사용할 여유가 생기는데, 정책변화로 곤경에 처한 빈곤층에게는 따로 소득이전을 해주는 편이 바람직하다고 밝힌다.  Avi-Yonah(2010)는 경우에 따라 조세가 다른 규제적 수단보다 우월하다고 보는데, 탄소세와 배출권거래제 중에는 탄소세가 우월하다고 평가한다. 반면 직접규제에는 세 가지 방안을 동시에 평가하여 낮은 점수를 준다. 정부는 민간 시장 행위자들 간에 가장 효과적으로 배출목표를 분배하는데 필요한 정보를 갖지 못하고, 기후변화 해결에 기술혁신이 가장 중요한데 그 혁신을 정부가 주도하는 것은 적절하지 않다고 단정한다. 그리고 현재 주로 적용되는 규제 방식은 특정한 분야에 한정되어 있는데, 기후변화 문제는 경제 전반에 걸쳐 다뤄져야 하기 때문에 적용되는 규모의 차이가 있다는 것이다. 그의 기후변화 대응에 대한 직접 규제의 약점은 쉽게 이해되지 않는다. 논쟁적일 수 있겠지만, 실제로 ‘국가능력’이 뒷받침되고 사회적 지지를 얻는다면 규제 방식이 강할수록 글자 그대로 명령과 통제가 효과적인 방안이다.

◯ 패트릭 본드는 탄소세에 대해 좌파들과 활동가들은 양면적인 태도(ambivalence)를 취한다고 진단한다. 핵심 질문은 “누가 지불 하는가”이다. 많은 사람들이 생각하는 것처럼, 제도를 잘 설계하면 재분배 수단과 경제 전환을 유인하는 유용한 수단이다. 그러나 그러한 결과를 얻기 위해서는 ‘정치권력’이 필수적이라고 여긴다(Bond, 2010b). 탄소시장에 절대적으로 반대하는 입장이지만, 직접규제를 포함하여 탄소세를 일부 수용하는 태도를 취하기도 한다. 탄소가격은, 모든 이들의 기본소비를 보장하기 위해서 “쾌락적” 탄소 사용자들을 대상으로 “징벌적 비용”으로 명령과 통제의 규제와 탄소세의 일부로서 부과되어야 한다는 단서조항을 단다. 이 비용은 대안적 공공 인프라 등 녹색전환에 투자 등에 사용된다(Bond, 2010c) 저탄소 경제로 나아가는 과정에서 발생하는 충격을 사회가 되도록 공정하게 나눠야 한다는 ‘정의로운 전환’ 개념에서 탄소세를 평가하면, “어떻게 가난한 사람들에게 일방적으로 영향을 미치는 주의한다면, 탄소세는 탄소 배출을 줄이는 데 아주 유용한 수단이 될 수 있다.”(스미스, 2010: 135) 그리고 탄소세를 초창기에 도입한 북유럽 국가들의 감축효과에 차이가 발생하는 것은 바로 세수를 환경적인 목적에 얼마나 투자했는지의 차이에서 비롯됐다(기든스, 2009: 221~222).

◯ 탄소세에 대한 공통된 우려와 비판은 저소득층이 소득 대비 더 많은 부담을 지게 되는 역진적인 결과에 쏠린다. Liebert(2008)은 실제로 환경보전과 경제적 효과라는 ‘이중배당’(double dividend) 효과의 실효성을 지적하면서 탄소세에 대해 회의적인 태도를 취한다. 즉 탄소세를 실업과 복지문제와 연관시켜 비판적인 평가를 내린다. 그러나 적절하게 실행하면 유용한 수단이 될 수 있다고 본다. 그가 소속된 TJN(Tax Justice Network) 역시 온건한 지지 입장인데, 공식적으로 (조세) 불평등이 심한 곳에서 (탄소세와 같은) 역진적 조세 도입에 대한 저항은 더 커진다고 강조한다. 한편 앞서도 인용했던 더 급진적인 입장의 조엘 코블은 오염자에 부과하는 벌금, 생태적 조세, 자연자본 고갈 세금의 모든 ‘도구적 수단’들은 자본주의 내부의 상품화와 물량화이기 때문에 거부한다. 그에게 탄소세는 검토할 가치가 전혀 없다.

◯ 배출권거래제와 달리 탄소세는 녹색-좌파 내에서 손쉬운 합의를 찾기는 어렵다. 전면 부정, 조건부 찬성 및 판단 유보, 찬성으로 편가르기 할 수 있는데, 찬성은 이미 전통적인 제도 사회민주주의 정당과 녹색당에서 쉽게 발견된다. 더 자세히 검토하기 위해 (조건부) 찬성 입장을 살펴보자. 먼저 영국 기반의 IPPR(Institute for Public Policy Research) 소속의 Nash(2010)는 탄소세가 저소득층이 소득 대비 더 많은 부담을 지게 되는 역진적인 결과가 발생한다는 것을 영국을 사례분석을 하여 계산하였는데, 저소득층의 비용 부담분을 상쇄하도록 다른 조세분야를 통해 대책을 마련해야 한다고 결론 내린다. 즉 빈곤 프로그램과 에너지 복지 프로그램이 더욱 중요해진다.

◯ 미국의 CTC(Carbon Tax Center, “starter” carbon tax)는 탄소세를 ① 가격 시그널을 전달하고 탄소감축 투자를 촉진하는 가장 경제적으로 효과적인 수단이고, ② 산업과 가정에서 적응할 시간을 주기 위해서 단계적으로 도입해야 하며, ③ 조세중립을 원칙으로, 정부는 세수를 환원(dividends)하거나 세제이동(tax-shifting, 다른 세금 감세)하여 추가 비용의 영향을 완화해야 하며, ④ 상쇄가 포함된 총량규제 및 배출권거래제 방식은 배출감축의 필요성을 희석시킨다고 반대한다. 특히 미국이라는 정치지형을 반영해서인지 8가지의 탄소세에 대한 비판(“신화”)에 대해 반론을 편다(미국진보센터 CEP의 녹색일자리 신환 반론이 연상될 정도로). ① 탄소세나 에너지세는 빈곤층과 중산층에 해롭다. ② 탄소세는 행동변화를 이끌지 못한다. ③ 탄소세는 필요하지 않다. 자동차 효율기준과 풍력, 에탄올, 수소, 핵에 대한 정책과 보조금이 문제를 해결할 것이다. ④ 무거운 탄소세는 경제회복을 방해한다. ⑤ 탄소세는 정부가 예산을 더 낭비하게 만든다. ⑥ 무거운 탄소세는 미국제품 가격을 올릴 것이다. ⑦ 배출권거래제는 탄소세만큼 좋으면서, 정치적으로 훨씬 실행가능하다. ⑧ 조세중립적인 탄소세를 뿌리내리기에 미국인들은 너무 근시안적이고, 정치는 너무 파편화되어 있다. 정당한 반론도 있으나, 탄소세를 지나치게 절대화(만병통치약으로 인식)하는 바람에 긍정적인 방식에 대해 무관심하거나 부당 혹은 과잉 비판하는 경향이 나타난다. Kwak(2010) 역시 CTC에 입장에 동조하면서, 탄소세를 주장한다. 특히 (전국민에게 동일한 금액, “green check”) 환원 방식을 통해 역진성을 제거하면 (고소득층보다 에너지 사용 비용을 적게 지출하는) 저소득층에게 이롭다고 평가한다(누진적). 이러한 방식은 알래스카 영구기금(Alaska Permanent Fund, 주의 North Slpoe oil royalty-investment 수입에서 모든 주민들에게 돈을 제공하는 것)과 유사하다고 제시한다. 그는 특이하게 세수 확보로 (미국) 정부 적자 해소 방안에도 활용할 수 있음에 주목한다.

◯ 탄소세는 서구의 경험처럼, 탄소세를 수용할 경제적 토대 등 국가적 상황에 따라 다르게 적용된다. 특히 선진국에서 수용가능성이 높을 수밖에 없으며 또한 감축 효과와 재분배 효과도 보고되고 있다(비록 탄소세가 미친 영향에 대한 객관적 수치가 다소 논쟁적이더라도). 이렇듯 선진국에서는 탄소세가 중요한 역할을 할 수 있다. 다른 탄소세 지지자 보다 중립적인 태도를 취하는 Clifton(2010: 25)은, 초기에는 낮은 수준에서 시작하여 점차 높아지는 “에스컬레이터 세금”은 “다른 수단들과 병행하여” 행동변화, 에너지효율에 효과적인 정책수단이 되며 배출감축을 이끌 수 있다고 제안한다. 특히 그녀는 다른 가격 메커니즘에도 공통적으로 나타날 수 있는 태생적 한계가 탄소세도 그대로 나타날 수 있다는 점을 인정한다. 기업이 지배하는 시장에서 ‘경쟁’이든 ‘가격규제’이든 오염 산업이 감축수단으로 인한 추가비용을 소비자들에게 전가하는 것을 막기에는 충분하지 않다는 것이다(Clifton, 2010: 18). 기든스(2009: 221~225) 역시 기업의 비용부담을 소비자에게 전가하면 이중배당의 효과는 상당부분 사라지게 된다고 경고한다. 또한 역진세적 성격에 대한 우려를 해결하기 위해서, 세금과 혜택을 패키지로 묶어서 제도화할 필요가 있다(예컨대 저소득측 에너지효율개선 지원)

2) 차가운 감자: 직접규제와 총량규제 및 환급제

◯ 직접규제 신자유주의 흐름 속에서 매력이 없긴 하다. 그러나 이러한 현상의 이면에는 국가의 ‘불개입의 개입’과 ‘시장조정적 역할’이 사리진 것은 아니다. 결국 무엇을 위해 누구를 위한 법․제도인가의 문제로 귀결된다. 패트릭 본드의 주장처럼, 정치권력이 관건이다. 그러나 정치권력을 (도구적으로) 장악하지 않더라도, 비개혁주의적 개혁 전략은 유효하다. 비록 간접규제의 탄소세보다 인기가 없더라도 (한국의 ‘온실가스․에너지 목표관리제’)와 같은 직접규제는 녹색-좌파에게는 매력적인 수단으로 남아 있다. 감축방안 원칙으로 설정한 공정성과 효과성의 측면에서도 부합한다. 그러나 여전히 실질적으로 누가 얼마나 감축할지 결정할 수 있는지 또한 얼마나 실효성 있는 혹은 의무적인 감축효과를 기대할 수 있는지는 장담할 수 없다.

◯ ‘기후윤리’(climate ethics)적 관점에서 기후정책을 검토한 Posner는 전통적 규제방식으로 특정 행위를 제한하거나, 특정 기준을 규정해 준수하도록 규제하는 것이 바람직하는데 동의한다. 흥미로운 부분은, 탄소세 역시 (배출권거래제와 마찬가지로) 요금을 내면 오염할 수 있는 권리를 주는 것이라고 인정하면서도(‘면죄부’ 제공), 금연이나 면죄부와 달리 탄소세는 오염자들이 배출비용을 감하게 하는 것 자체로 충분하다고 말한다(Posner, 2010: 52~55). 이외에 그는 정의문제와 배출감축 관계가 불완전하게 연결되어 있어(설명력이 약하고 다소 모호하다) 두 관계에 대해 명확히 결론내리기 어렵다고 판단한다.

◯ 한편 직접규제적 요소가 많은 정책수단을 검토하는 것은 여러 의미에서 유용하다. 첫째, 배출총량규제·환급제(cap and dividend 또는 cap and refund)를 둘 수 있다. 대표적으로 미국 민주당 상원의원 Maria Cantwell의 “Carbon Limits and Energy for America's Renewal (CLEAR) Act of 2009”이다. 배출량의 80% 이상을 대상으로 하여 기업에 100% 경매에 부쳐 에너지 가격 상승을 상쇄하기 위해 배출권 경매 수익의 3/4를 소비자에게 환급한다. 1/4은 청정에너지 분야 고용과 연구에 지원한다. 2012∼2014 기간 배출총량을 2012년 수준으로 제한하는 한편, 2015년부터 배출총량을 매년 0.25%씩 강화시키며, 배출권에 2년의 만료기한 설정을 통해 배출권 매점·투기를 방지한다. 또한 탄소 최저가격($7)과 최고가격($21)을 설정하였으며 이는 배출권 경매가 시작되는 2013년에 인플레이션 비율을 고려하여 조정된다는 내용이다. 각종 숫자를 무시하고 환급제의 내용을 급진화하면, 총량을 설정한 후 기업에 100% 경매로 할당하고 기업간 거래를 불법화하며 그 수익금 중 일부를 국민에게 환급하고 나머지를 에너지 전환과 복지에 투자한다는 것이 골격이 될 수 있다.

◯ 둘째, 앞서 살펴본 에너지기업에 대한 초과이윤세 징수 및 세수 활용 방식 또한 (기업을 대상으로 하는) 보다 직접 방식에 해당한다고 볼 수 있다. 그러나 이 두 제도 (또는 장점의 결합)는 탄소세(간접세)의 우려를 일부 줄일 수 있으나, 비용전가 문제 역시 개선할 여지가 없으며 지금까지 살펴본 다른 제도들처럼 국가 총량을 포괄하지 못한다.

4. 왼쪽 무대에서 입장하여 오른쪽 무대로 퇴장하다?

1) 한국의 기후전쟁 지형도

◯ ‘기후변화의 아버지’라고 불리기도 하는 제임TM 한센은 오바마 정부의 총량규제 및 배출권거래제 방식을 반대해 왔다. 2009년 기후변화 회의론를 펴는 공화당에서는 국회 청문회에 그를 부르고자 하고, 민주당은 한센의 청문회 출석이 부적절하다고 주장하는 아이러니한 상황이 발생했다(Pielke, 2010: 21). 그는 배출권거래제를 반대하며 탄소세(“carbon tax and 100 percent dividend”)를 주장했기 때문이다. 한센은 반 조세 정서와 탄소세(간접세)의 역진성에 대해 100% 환급하기 때문에 조세중립적이고 재분배를 하면 환급의 순효과는 에너지를 덜 사용하는 빈곤층에게 누진적인 방식이라는, 적극적인 탄소세 찬성론자이다.

◯ 한국 기후 판도는 어떠한가. 한마디로 배출권거래제 일색으로 정부의 의지를 의심케 할 정도로 취약하게 만들어진 온실가스․에너지 목표관리제의 미래는 어둡고, 탄소세 등 다른 방안은 공식적으로 논의 테이블에 올라와 있지 않다. 2009년에 이미 2020년까지 BAU 대비 30% 국가감축목표 설정 전후로 정부와 기업은 주거니 받거니 했다. 2라운드는 배출권거래제로 지금까지 이어져 오고 있다. 그러나 감축목표 설정이나 배출권거래제 법안은 철저하게 좁은 경계선을 긋고 부둥켜안고 있는 모양새다. 다른 정책들이 의제설정되지 않는 것은 차치하고서라도, 도입 시기, 무상 할당, 과징금․과태료, 적용대상 등, 주요 조항들이 모조리 친기업적 퍼주기로 바뀌었다. 정부의 ‘녹색성장’ 중 제대로(?) 추진하고 있는 것은 ‘4대강 사업’과 ‘원전수출’뿐, ‘녹색경제’의 대표격인 탄소시장에는 대단히 소극적이다(무늬한 녹색성장?).

◯ 한편 시민사회는 상설적인 기후정의연대(준)를 정식 출범하면서 환경․사회․노동․농민단체의 폭넓은 연대체로서 국내외 기후변화 대응을 준비하고 있다. 기후정의 개념에 다양한 입장 차이가 내재되어 있다는 점 말고도 단체별 성격에 따라 이슈에 대한 접근은 다르다. 그런데 이러한 긍정적인 다양성과는 섞이기 힘든 범 NGO 내부의 갈등도 존재한다. 기후변화총회(COP18) 한국유치를 제외하면 바로 배출권거래제에 대한 입장 차이가 대표적이다. 2010년 하반기부터 본격적으로 나타난 배출권거래제에 대한 관심이 2011년 들어서 양적으로 커지고 있다(아직까지 정부-기업-NGO 틀을 벗어나지 못해 대중적으로 이슈화되지 못한 것은 기후변화 거버넌스 측면에서 불편한 진실이다. TV 시사토론은 왜 이 주제를 다루지 않는 것일까?). 기후정의연대(준)는 공식적으로 배출권거래제 법안에 반대한다(2011년 1월 25일). 이미 2010년에 몇몇 단체와 진보정당은 입법에 반대하며 그 대안으로 “온실가스 목표관리제의 강화와 탄소세 도입 논의부터 진행해야 한다”고 주장한바 있다(2010년 11월 26일)

참여단체는 녹색연합, 다함께, 민주노동당, 비아 캄페시나(Via Campesina) 동남동아시아, 사회진보연대, 에너지기후정책연구소, 에너지노동사회네트워크, 에너지정의행동, 전국농민회총연맹, 전국민주노동조합총연맹, 전국여성농민회총연합, 진보신당, 한국노동조합총연맹, 한국진보연대, 환경정의이다.

녹색연합, 다함께, 민주노동당, 민주노총, 에너지정의행동, 에너지기후정책연구소, 진보신당, 환경정의.

◯ 공식적인 입장문과 발표문을 기준으로 보면, 현재 녹색-좌파진영에서는 배출권거래제, 탄소세, 온실가스․에너지 목표관리제에 대해 어떻게 반응하고 있는지 대략적으로 살펴볼 수 있다.

① 기후정의연대(준)은 현재의 목표관리제 비판 및 강화 필요, 배출권거래제 도입 반대, 탄소세에 대해서는 조건부 찬성과 회의 시각 공존

② 기후변화행동연구소는 (개선된?) 배출권거래제 도입 지지 및 탄소세 혼용 검토

③ 환경운동연합은 (개선된?) 배출권거래제 도입 지지, 목표관리제 지지(?)

④ 녹색연합, 다함께, 민주노동당, 민주노총, 에너지정의행동, 에너지기후정책연구소, 진보신당, 환경정의는 배출권거래제 도입 반대, 목표관리제 강화, 탄소세 도입 논의 필요

◯ 이 글에서 내린 잠정적 결론에 따르면, 목표관리제(직적규제 강화방식)―탄소세(논의 필요) ―(개선된?) 배출권거래제로 스펙트럼을 짜볼 수 있다. 기후변화 이슈에 발언력이 높고 왕성하게 활동하는 단체를 중심으로 본다면 좌․우 대결이 자못 치열하다. 반면 주요 국가의 정책 패키지 처럼, 실제로 시간차를 두면서 정책혼용의 가능성이 높다. 그러나 아직 의무감축국가로 편입되지 않은 국제적 위치, 배출권거래제 도입시기 연기, 국내 선거일정 등을 감안하면 지금 같은 상황이 지속되다가 차기 정부 들어 추진되거나 상황에 따라 재논의 될 가능성도 높다(법안은 통과될 수 있겠으나 국내외적 상황을 짐작하면 집행의지 보다는 법안 통과의 국제적 상징성에 더 관심이 클 수도 있다). 그렇다면 당분간 실제 추진되는 감축방안은 목표관리제 말고는 없다.

◯ 그 와중에 시민사회에서는 점차 심도 깊은 논의가 진행될 것으로 보이며, 특정한 방향으로 흘러갈 수도 있다. 일례로 세계 최대 기후변화 대응 단체 연합인 CAN(Climate Action Network)과 갈은 ‘실용주의’ ‘친기업적’ 조직은 시장기반의 탄소전략을 지지한다. 그런 와중에 지구의 벗 인터내셔널은 2008년에 CAN에서 탈퇴했다. 점차 탄소시장에 대한 입장이 운동진영의 분열점으로 작동하고 있는 대표적인 사례이다. 아직 한국에서는 어떤 방향으로 전개될지 속단할 수 없다.

2) 공정하고 효과적인 온실가스 감축방안 제언

◯ 온실가스 감축방안을 결정하는데 원칙으로 선정한 공정성과 효과성은 새로운 개념도, 수치화하여 보여줄 수 있는 내용도 아니다. 그러나 ‘선진국 우선 감축’과 같은 단순 명쾌한 표현을 국내에서도 기획해야 한다. 우선 국가 온실가스 감축목표를 얼마로 제시하는 것보다 누가 얼마나 감축해야 하는가를 분명하게 제시해야 하며,  ‘기업 우선 감축’ ‘부자 우선 감축’으로 제시해야 한다. 녹색-좌파진영은 ‘금 모으기’와 같은 방식의 ‘탄소 줄이기’식 고통분담 논리에서 먼저 탈출해야 한다. 이윤창출(사실상 착취당하는) 기계가 탄소저감(사실상 배출하는) 기계이길 거부해야 한다. 자본을 놔두고 탄소를 잡을 수도 기후정의를 실현할 수도 없다.

◯ ‘환경적 조정’(environmental fix) 또는 ‘기후 조정’(climate fix)을 통해 보면, 한국 역시 탄소시장을 중심으로 하는 탄소경제가 전세계적으로 확대되면서 이미 ‘기후’라는 자연은 자본에 의해 의제적(擬制的)으로 포섭되기 시작했다(이상헌, 2009: 25). 기후변화와 기후변화정책은 승자와 패자를 확대재생산하지만 그 끝은 선험적으로 결과를 예측할 수 없다. 탄소를 줄인다고 사회가 바뀐다는 생각을 버려야 한다. 또한 사회를 바꾼다는 생각을 버려야 한다. 또한 에너지효율과 (지역) 에너지 전환에 집중하는 것은 녹색전환에 필수적이나 그것만으로 기후 자본주의에 금이 가지 않는다. 지역, 국가, 국제적 차원에서 함께 전환성을 위한 비개혁주의적 개혁 전략을 모색해야 한다.

◯ 현실을 감안하면 다양한 정책과 제도들이 교차할 텐데 각 방안 중에도 구체적인 제도 설계에 따라 그 효과에는 차이가 발생할 수 있다. 반 존스가 배출권거래제에 (비판적으로) 지지하고 토마스 프리드먼이 탄소세를 지지하며 앤소니 기든스가 갈지자 행보로 탄소세를 선호하는 것처럼, 딱 하나에 고정되면 기후정의의 전환성과 정의로운 전환전략은 허공에 떠다니게 된다. 비용전가 문제를 해결하지 못하면 포기하면 된다. 그 문제를 해결하면 바로 전환적 시기가 임박했음을 의미한다. 온실가스 감축방안으로 근본 모순에 직접 대입하면 될 것 하나 없다. 기후정의에게 필요한 것은 공정성과 효과성을 무기로 정당성을 확보하고 사회적 지지를 형성하는 기후변화 헤게모니이다.

◯ ‘온실 속의 갈등’을 끝내기 위해서는 훨씬 강력한 강제력과 시장규제가 필요하다. 한쪽에서는 탈상품화를 반대하는데 다른 한쪽에서는 상품화를 찬성하는 형국이다. 배출권거래제, “그게 최선입니까 확실해요? 그럼 그렇게 하세요.” 정부-기업과 대중 사이에서 “완충장치” 작용을 하고, “윤활유”가 되어버리고 싶으면.

<참고 문헌>

고르, 앙드레(2008),『에콜로지카』, 생각의나무

구준모(2011), “급물살 타는 온실가스 배출권 거래제도, 어떻게 대응해야 하나?” 기후정의연대(준) 1차 워크샵 자료집(2011년 1월 25일 민주노총 회의실)

기든스, 앤서니(2009),『기후변화의 정치학』, 에코리브르

기후정의연대(준)(2011), “「기후정의연대(준)」건설을 제안합니다,” 기후정의연대(준) 제안문(2011년 1월 25일)

녹색연합 외(2010), “온실가스 배출권 거래제에 대한 환상을 버려야 한다, 배출권 거래제 법안에 대한 공동성명서”(2010년 11월 26일)

드라이젝, 존(2005), 정승진 옮김,『지구환경정치학 담론』, 에코리브르

루츠, 마크(2005), “지구기후변화,” 데이비드 외 편,『정치생태학』, 당대

셰어, 헤르만(2006), 배진아 옮김,『에너지 주권』, 고즈윈

스미스, 케빈(2010), 이유진․최수산 옮김,『공기를 팝니다』, 이매진

안병옥(2009), “배출권거래제의 오해와 진실,” 2009 한국기후행동캠프 자료집,(009년 10월 10~17일, 강화도 초록마당)

윤순진(2002), “기후변화와 기후변화정책에 내재된 환경불평등,” 한국환경사회학회, ECO 통권 3호

이상헌(2009), “MB정부 ‘저탄소 녹색성장 전략’에 대한 정치경제학적 고찰,” 한국환경사회학회, ECO 제13권 2호

이정필․이진우(2009), “기후정의와 정의로운 에너지개발,”「에너지기후 위기의 시대, 정의로운 전환이란 무엇인가」, 에너지기후정책연구소 창립심포지엄 자료집(흥사단 강당, 2009.8.27)

이정필․이진우(2010), “COP16 동향과 전망 그리고 기후정의 전선,” 에너지기후정책연구소 월례세미나 발표문(2011년 11월 24일)

이진우(2010), “탄소시장, 왜 비판적으로 검토해야 하나,”「기후변화 대응과 탄소시장」, 에너지기후정책연구소 창립 1주년 기념 심포지엄, (2010년 9월 10일, 사회복지공동모금회 강당)

케일, 로저 외(2005), “세계 정치생태학의 관점,” 데이비드 외 편,『정치생태학』, 당대

프리드먼, 프리드먼(2008),『코드 그린』, 21세기북스

환경운동연합(2010), “유상할당, BAU 기준 제고, 담당기관 이전 등의 조치 없는 배출권 거래제 의미 없어,“ 입법예고안에 대한 의견서 제출 보도자료(2010년 12월 8일)

히스, 조지프(2009),『자본주의를 의심하는 이들을 위한 경제학』 마티

Angus, Ian ed.(2009), The Global Fight for Climate Justice, London: Resistance Books(에너지기후정책연구소 번역 근간, 레디앙)

Avi-Yonah, Reuven S.(2010), “Taxation ad Regulation: Carbon tax, health care tax, bank tax and other regulatory taxes,” University of Michigan Law School, PUBLIC LAW AND LEGAL THEORY WORKING PAPER SERIES, WORKING PAPER NO. 216, AUGUST 2010

Baird, Vanessa(2009), “Naked Emperors,” in David Ransom eds. People First Economics, World Changing

Bond, Patrick(2009), “Climate Charade,” in David Ransom eds. People First Economics, World Changing

Bond, Patrick(2010a), “A political-economic perspective on climate justice within the alter-globalization movements: Resistance to ‘shifting, stealing and stalling’ from Kyoto to Copenhagen to Cancun,” Alter-globalization movements and the alternative ideas of Korea Gyeongsang University Institute for Social Sciences(Jinju), Seoul, 28 May 2010

Bond, Patrick(2010b), “Carbon Trading, Space, Time and Eco-Social Contestation”

http://www.durbanclimatejustice.org/articles/carbon-trading-space-time-and-eco-social-contestation.html

Bondm Patrick(2010c), “Robin, your carbon market ship is sinking fast”

http://www.zcommunications.org/robin-your-carbon-market-ship-is-sinking-fast-by-patrick-bond

Chivers, Danny(2009), Climate Choices, in David Ransom eds. People First Economics, World Changing

Clifton, Sarah-Jayne(2010), Clearing the air: Moving on from carbon trading to real climate solutions, Friends of the Earth UK

Kwak, Damiel E.(2010), “Civilizing Society: The Need for a Carbon Tax in Light of Recent Changes to U.S. Energy Taxation Policy,” 88 Orgeon Law Review Vol. 88 No. 2

Liebert, Nicola(2008), “Why Ecotaxes May Not Be the Answer,” New Internationalists 416, October 2008

Nash, David(2010), “Equity begins at home,” China Dialogue, 22 July 2010

Newell, Peter and Matthew Paterson(2010), “The Politics of the Carbon Economy,” in Maxwell T. Boykoff, ed., The Politics of Climate Change, London: Routledge

Pielke, Roger(2010), The Climate Fix: What Scientists and Politicians Won't Tell You About Global Warming, New York: Basic Books

Posner, Eric A. and Daivd Weisbach(2010), Climate Change Justice, Princeton: Princeton University Press

The Economist(2007), “Doffing the cap,” Jun 14 2007

TJN(Tax Justice Network) 웹사이트

http://www.taxjustice.net/cms/front_content.php?idcat=105

CTC(Carbon Tax Center) 웹사이트

http://www.carbontax.org/

cap and dividend 웹사이트

http://www.capanddividend.org/

기타 언론기사

공정하고 효과적이고 직접적인 온실가스 감축방안

: 체제 변화의 관점

구준모(사회진보연대 정책위원)

1. 배출권 거래의 잘못된 가정: 미국의 오염물질 거래제도가 본받을 사례인가

배출권 거래나 탄소상쇄와 같은 탄소거래는 미국의 오염물질 거래제도를 모델로 하고 있다. 탄소거래를 옹호하는 사람들은 미국의 사례를 들어 두 가지 주장을 한다. 첫째, 미국 오염물질 거래제도의 효과성이 검증되었다. 둘째, 미국의 오염물질 거래제도를 온실가스 배출에도 적용할 수 있다.

그러나 이러한 주장은 모두 근거가 박약하다. 첫째, 시장 거래를 통해 오염물질을 저감하고자 한 시도는 다른 정책 수단을 사용한 사례보다 감축 성과가 좋지 않았다. 직접 규제 방식을 사용한 유럽의 경우가 훨씬 효과적이었다.

미국의 오염물질 거래제도 중에서 성공사례로 널리 선전되는 것이 이산화황 총량거래제도다. 미국은 산성비를 줄이기 위해 1990년 청정대기법(Clean Air Act)을 제정하고 이산화황(SO2) 총량거래제도를 시행했다. 미국 환경청(EPA)에 따르면 1994년부터 2004년까지 10년 동안 이 제도를 시행해서 이산화황 배출량이 1990년 수준보다 500만 톤이 줄어들었다(발전부문의 이산화황 배출량이 약 34% 저감). 하지만 이산화황 거래제도의 성과가 부풀려졌다. 2007년 말 미국의 이산화황 배출은 43.1% 저감되었지만 같은 기간에 유럽연합 25개국의 이산화황 배출은 71% 저감되었다. 유럽연합은 총량거래 제도가 아니라 규제를 사용했다. 게다가 미국에서의 감국이 온전히 총량거래 제도에 기인하는 것도 아니다. 운송비용이 크게 떨어져서 발전소에서 사용되는 고황석탄을 원거리의 저황석탄으로 손쉽게 전환할 수 있는 등 이산화황 배출 저감에 우호전인 환경이 뒷받침되었다.

「Carbon Trading: How It Works And Why It Fails」, Dag Hammarskjöld Foundation, 2009.

둘째, 온실가스 배출은 하나의 오염물질 규제에 비해 그 규모와 범위가 매우 크고, 또한 매우 복잡하기 때문에 단순하게 비교․적용할 수 없다. 미국의 이산화황 총량거래 제도는 발전소만을 대상으로 했다. 하지만 온실가스를 배출하는 기관은 매우 광범위하다. 또한 이산화항 총량거래 제도는 탄소거래제도와 달리 상쇄를 허용하지 않았다. 두 제도의 근본적인 차이점을 무시하는 것은 탄소거래 제도를 정당화하려는 의도에서 비롯된 것이다.

2. 배출권 거래제도의 문제점: 유럽 탄소거래시장(EU-ETS)을 중심으로

1) 초과수익(windfall profit): 오염자가 돈을 번다

2005년 말 철강 산업은 유럽 탄소거래 시장의 1단계에 과잉 배당된 할당량을 다른 기업에 판매해서 4억8천만 유로의 초과수익을 얻었다. 같은 기간에 독일 전력 공기업인 RWE는 18억 유로의 막대한 이윤을 획득했다. 심지어는 에쏘 1억 유로, BP 1억1천9백만 유로, 쉘 2억7백만 유로 등 석유기업들도 초과수익을 획득했다. 이 초과수익은 저탄소 기술이나 연구에 거의 또는 전혀 투자되지 않았다. 예를 들어 유럽의 철강 산업은 이산화탄소 저감 제강 기술인 ULCOS에 매년 겨우 4천5백만 유로를 투자하지만, 이 중 50%는 유럽연합 집행위원회의 자금지원을 받는다. 유럽 3위의 발전사인 독일 RWE는 유럽 1위의 온실가스 배출업체인데 세계 최대의 석탄 발전소를 짓고 있다. 결국 할당량 체제에 따른 초과수익은 기후변화 방지를 지연하거나 완화하고, 화석연료를 가능한 계속 사용하는데 전략적인 이해를 가지고 있는 거대 탄소 배출자들을 강화한다.

「Carbon Trading: an Ecosocialist Critique」, 『International Viewpoint』, 2008. 3.

할당량을 경매하는 유럽 탄소거래 시장의 3단계에 이러한 초과수익이 종식될 것 같지 않다. 다양한 요인으로 인해 3단계의 초기에는 상대적으로 충분한 할당량이 존재할 것이다. 2단계부터 3단계까지 축적된 것, 유럽 배출권체제에 참여하는 새로운 부문들의 무상의 (과잉)할당량, 풍부한 탄소 배출권 등. 결국 3단계에서도 할당량은 초기에 상대적으로 저렴할 것이고 이후에 가격이 오르면서 투기꾼들에게 초과수익을 제공할 것이다. 실제로 포인트카본은 2008~2012년의 2단계 유럽 탄소거래 시장에서 배출권 가격이 21~32유로라면  초과수익이 230억~710억 유로에 이를 것으로 예측했다.

「EU ETS Phase II - The potential and scale of windfall profits in the power sector」, Point Carbon, 2008.

2) 가격폭락: 과다할당과 큰 가격변동

유럽 탄소거래 시장 1단계가 시작된 후 배출권이 과다할당된 것이 아닌가하는 논쟁이 발생했다. 실제 배출권이 과다할당된 것이 밝혀지자 배출권의 가격이 폭락하여 배출권 가격이 단기간에 30유로에서 9유로 수준으로 급락했다. 즉 애초부터 온실가스 배출권이 과잉할당되어 탄소거래 시스템의 도입에도 불구하고 실질적인 감축 효과가 크지 않다는 점이 드러난 것이다.

이러한 문제가 엄격한 할당으로 해결될 수 있다는 견해가 있다. 훨씬 엄격한 기준이 적용된 2단계나, 향후 더 엄격한 기준이 적용될 3단계에서는 그러한 문제가 발생하지 않을 것이라는 주장이다. 이러한 주장은 이론적으로 일부 타당할 수 있다. 하지만 현실에서 자본주의 주류 경제학의 논리는 자본주의 경제의 불안정성을 제대로 예측하지 못했다. 경제위기로 인해서 철강과 시멘트, 자동차 등의 산업생산이 축소되고 전력소비가 줄자 배출권의 가격이 다시 폭락한 것이다.

가디언에 따르면 세계적인 경제위기로 공장가동이 축소되자 배출권의 가격이 하락하기 시작했고, 또한 철강기업과 헤지펀드가 배출권을 현금화하자 이러한 추세가 강화되었다. 경제위기가 본격화된 2008년 8월 이후 6개월 사이에 배출권의 가격이 톤당 30유로에서 12유로로 60% 이상 폭락했다. 경기침체의 장기화가 예상되는 상황에서 배출권의 가격이 낮을 것이기 때문에 배출권을 팔아 현금화하는 것이 기업의 입장에서는 합리적인 행위이다.

『The Guardian』, 2009. 1. 30.

지금과 같이 무상으로 할당하는 방식이 아니라 애초부터 경매를 통해 배출권을 판매하는 방식을 채택하면 문제가 해결될 것이라는 주장도 있다. 유럽 탄소거래 시장은 경매비율을 단계에서 5%, 2단계에서 10%로 확대했고, 3단계에서는 50% 이상으로 확대할 계획이다. 그러나 경매방식은 투기에 더 취약하다. 향후 가격 상승을 예상하고 금융기관이 애초부터 배출권을 확보할 수 있다. 따라서 금융기관 등 특정기업이 배출권을 매점매석하여 가격을 조작할 가능성이 더 높아진다. 배출권 가격의 불안정은 다음과 같은 사실을 밝혀준다. 첫째, 탄소시장을 옹호하는 자들이 내세우는 ‘시장 메커니즘을 통한 조절’이 원활하게 작동하지 않는다. 둘째, 시장에서 거래되는 배출권이 금융투기에 매우 취약하다.

3) 새로운 불평등과 갈등: 노동자 분할과 지역 갈등 유발

세계 철강부문 1위인 아르셀로(Arcelor)는 2005년 벨기에 리게 지역의 용광로를 폐쇄하기로 결정했다. 2년 후에 새로운 그룹으로 재탄생한 아르셀로미탈(ArcelorMittal)은 용광로를 재가동하고 철강 생산을 재개하기로 결정했다. 문제는 그들이 다른 사업에 자신의 배출권 할당량을 이미 분배해버려서 더 이상 이 공장을 재가동하기에 충분한 할당량이 남지 않았다는 데 있었다. 아르셀로미탈은 자신의 배출권을 재조정하거나 새로운 배출권을 추가 구매하는 하는 것을 거부하고, 지방정부가 지원을 하지 않는다면 사업계획을 취소하겠다고 협박했다. 노동조합 역시 이러한 기업의 요구에 압력을 느낄 수밖에 없었다. 지방정부는 기업 유치를 위해 아르셀로미탈에게 지방정부의 배출권을 제공하기로 결정했다. 그 결과 지방 정부는 다른 지역에 할당되었던 배출권의 양을 축소할 수밖에 없었고, 다른 경제부문의 몇 가지 투자 계획과 새로운 참가자를 위해 남겨뒀던 배출권이 부족해졌다.

「Carbon Trading: an Ecosocialist Critique」, 『International Viewpoint』, 2008. 3.

이 사례는 탄소거래가 일자리, 임금, 수당, 노동조건에 위협이 되어 어떻게 노동자들 사이의 새로운 분할의 근원이 되는지를 보여준다. 탄소거래로 인해 더 많은 실업과 노동자 사이의 경쟁이 발생한다면, 기후변화 문제 해결을 더욱 위태롭게 하고 훨씬 복잡하게 만들어 사회불안의 새로운 근원이 될 것이다.

* 한국에서 배출권 거래 시장이 도입되면 대응능력이 월등하고 시장 활용이 가능한 재벌 대기업에게 이익이 될 것이다. 제조업의 경우 원하청 구조를 통해서 기업 차원에서 기후변화 대옹 비용이 전가되고 또 이 피해가 취약 노동자에게 전가되는 상황이 예상된다. 또한 금융시장에서 활동하는 투기자본에게 새로운 시장이 개척되어 매력적일 수 있다. 거대 로펌이나 회계법인에게는 막대한 새로운 시장을 열어주는 것이며, 이러한 영역에 경험이 풍부한 해외 업체가 한국에 진출하는 데도 큰 동기가 될 것이다. 그렇게 된다면 탄소거래 시장은 거대기업, 금융자본, 법률사무소외 회계사무소의 놀이터가 될 것이며, 그 속에서 노동자와 시민의 목소리와 정치적 힘은 더욱 약화될 것이다.

김앤장 이런 일도 한다(서울신문, 2008/6/11)

… 에너지·자원 전문 그룹도 눈에 띈다. 이 그룹은 에너지, 자원개발 프로젝트의 취득, 인수, 개발뿐만 아니라 관련 프로젝트 금융, 인허가 취득, 정부로부터의 합작계약, 토지의 취득, 지역민원 및 협상 등에 대한 자문도 담당하고 있다. 2007년부터 전라남도에서 진행 중인 국내 최대규모의 태양광발전소 프로젝트에 참여하고 있으며 연료전지프로젝트 개발에 대한 잠재투자자 자문도 담당하고 있다.

환경그룹은 기후변화 프로젝트에도 참여해 기후변화 프로젝트를 지원하고 관련 법령과 프로젝트를 체계화하는 과정에서 법률조언을 담당했다. 특히 청정개발체제(CDM), 탄소 배출 거래 및 탄소 기금 등과 관련한 거래분야, 세계에서 가장 큰 청정개발체제 프로젝트 중 하나인 로디아에너지코리아(주)의 국내 N2O(아산화질소)경감 프로젝트와 국내 최초의 탄소기금 프로젝트에서 법률고문으로 활동했다.

프랑스 정밀화학그룹인 로디아의 N2O경감 프로젝트를 담당한 이윤정 변호사는 “김앤장은 로디아측이 실시하고 있는 청정개발 프로젝트인 아산화질소 감축사업을 우리나라 규제에 맞도록 하는 법률자문과 세제혜택 검토 등을 담당했었다.”고 말했다.

탄소기금 프로젝트에도 참여한 이 변호사는 “탄소기금 프로젝트에서 쟁점 중 하나는 탄소가 법률적으로 투자의 대상에 해당하는지 여부였다.”면서 “국내에도 환경펀드에 대한 관심이 증가하고 있는 추세”라고 말했다. …

탄소배출관리 컨설팅 시장 개화(디지털타임스, 2010/9/30)

최근 온실가스 목표관리업체가 지정됨에 따라 탄소배출 관리 컨설팅 시장이 본격적인 개화기를 맞이했다. 오는 하반기 컨설팅 시장이 확대되면 내년부터는 탄소배출관리시스템 등 관련 정보시스템 구축 시장도 형성될 전망이다.

… 컨설팅 시장이 급속도로 확대될 예정이어서 그동안 시장 공략을 준비해왔던 삼성SDS, LG CNS 등 IT서비스 기업과 딜로이트컨설팅, 삼정KPMG 등 컨설팅 업체, 에코프론티어, 에코시안 등 환경전문컨설팅 업체간 치열한 경쟁이 점쳐지고 있다. 여기에 탄소배출량 측정에 대한 검증 사업을 놓고 회계법인들도 시장공략에 적극 나설 채비를 하고 있다. …

4) 금융투기의 새로운 장: 새로운 서브프라임 사태의 진원지?

한 세계적인 헤지펀드 기업이 탄소시장을 ‘새로운 놀이터’라고 부를 정도로 탄소시장은 유망한 금융투기의 장이다. 탄소거래 시장이 급성장하면서 금융자본은 탄소거래 시장을 친환경사업의 일환으로 표방하는 한편, 새로운 수익원으로 인식하여 적극적으로 투자를 단행하며 진출을 서두르고 있다. 모건 스탠리의 경우 2006년 5월 온실가스 배출감소 프로젝트에 투자하기 위해 향후 5년간 30억 달러를 탄소 배출권 구입에 투자할 계획을 발표했다. 골드만삭스, 메릴린치, 도이치 뱅크 등 투자은행도 사모펀드 조성, 해외 탄소펀드 지분 매입 등 다양한 방법을 통해 탄소거래 시장에 진출하고 있다. 또 2004~2005년 에너지 시장에서 40~50%의 고수익을 거둔 헤지펀드들도 최근 탄소거래 시장에 진출하고 있다. 탄소펀드도 붐을 이루고 있는데 2007년 전 세계적으로 38개의 탄소펀드가 총 25억 달러 이상의 규모로 활동하며 탄소펀드 시장을 형성하고 있다.

헤지펀드나 투자은행과 같은 금융기관들이 탄소 시장에 진출함에 따라 탄소 시장 자체가 금융투기의 장이 될 가능성이 높다. 탄소 배출권을 사고파는 것은 근본적으로 파생금융상품 거래이다. 현재 대부분의 탄소 배출권이 파생금융상품의 형태인 선물거래나 선도거래로 이루어지기 때문이다. 현재 여러 가지 배출권 중에서 유럽탄소배출권(EUA)이 가장 금융상품화되어 있다. 앞서 살펴보았듯이 유럽탄소배출권의 가격 변동이 극심하였는데, 이는 그 만큼 가격차를 이용한 금융수익 창출의 기회가 많음을 의미한다. 탄소배출권이 금융상품으로 거래되는 경우는 크게 두 가지다. 첫 번째는 탄소배출권 매입과 매도 가격 차이에서 발생하는 차익을 노린 재정거래(차익거래)다. 금융기관은 석유가격, 강수량, 기온의 변화와 탄소배출권 가격의 변동의 상관관계를 예측하는 금융공학을 개발하고 있다. 두 번째는 탄소배출권을 하나의 독립된 투자상품으로 취급하는 것이다. 예를 들어 금융기관이 투자가로부터 자금을 모아 재생에너지 프로젝트에 투자하고 여기에서 직접적으로 얻는 이익과 추가적으로 발생한 탄소배출권을 매각해서 얻는 이익을 노리는 것이다.

「Subprime Carbon?」, Friends of Earth, 2009.

『탄소가 돈이다』, 기타무라 케이, 도요새, 2009.

3. 탄소세와 목표관리제의 한계

1) 탄소세는 온실가스 감축의 공정한 수단인가?

세제를 통한 정책 역시 큰 틀에서는 인센티브와 마찬가지로 가격지표를 이용한 시장 활용 정책이다. 특히 탄소세는 간접세인 소비세로 부과되어 역진적인 효과가 나타난다. 현재 한국에서 실시하고 있는 유류와 에너지원에 탄소세를 부과하면 고소득층은 조세에 대한 부담강도가 줄어드는 반면 저소득층일수록 세부담 강도가 커지는 것으로 나타났다. 온실가스를 많이 배출하는 고소득층에게 상대적으로 유리한 제도이기 때문에 기후정의의 관점에서 보았을 때 탄소세에는 심각한 한계가 있다.

김윤희, 「탄소세 도입에 따른 난방용 에너지원의 소득재분배에 대한 영향연구」, 서울대학교 환경계획학과 석사논문, 2007.

유럽의 경우 감세의 대체수단으로 탄소세가 도입된 측면이 있다는 점도 주의할 필요가 있다. 핀란드, 네덜란드, 스웨덴, 노르웨이, 독일의 경우 소득세나 법인세 같은 직접세를 인하하고 간접세인 탄소세를 도입했다. 한국에서도 이명박 정부는 부자감세를 추진했다. 앞으로 부족한 세입을 채우기 위해서 탄소세가 제기될 가능성이나, 탄소세 도입의 현실적 경로가 감세 정책과 연계될 가능성이 상당하다. 누진적인 세제는 인하하고 역진적인 세제를 도입하여 세수의 균형을 맞추는 것이 바람직한 것인가? 이러한 일이 친환경 세제 개편 방안으로 제시된다면 환영할 수 있나? 자본주의 사회에서 많은 돈을 벌고 사용하는 사람이 많은 에너지를 소비하고 온실가스를 배출한다는 자명한 사실을 인정한다면, 효과가 불분명하고 기후정의의 관점에도 부합하지 않는 탄소세보다는 누진적인 직접세를 강화하는 것이 훨씬 낫지 않은가? 그리고 그 세입을 기후변화 대응을 위한 사회구조 변화에 사용하는 것은 불가능한가?

2) 현 정부 목표관리제도, 무엇인 문제인가?

거대 기업을 대상으로 한 목표관리제는 온실가스 감축을 직접 추진한다는 점에서 다른 제도에 비해서 긍정적인 측면이 있다. 하지만 현 정부가 추진하는 목표관리제도는 여러 가지 문제가 있기 때문에 환영하기 힘들다.

첫째, 온실가스 감축목표의 설정부터 잘못되었다. 이명박 정부는 2020년까지 온실가스 배출을 BAU 대비 30% 감축하기로 발표했다. 하지만 이러한 목표는 한국의 온실가스 배출 증가 속도를 줄이는 데 매우 미약한 목표다. 더군다나 감축 목표가 BAU 대비로 설정되었기 때문에 2020년의 온실가스 배출 수준을 통계조작만으로도 쉽게 변경할 수 있다.

둘째, 온실가스의 최대 배출원인 산업․발전 분야를 지식경제부가 관장하기 때문에 산업계의 이해관계가 크게 반영될 수밖에 없다. 정부가 구상한 산업․발전 분야 온실가스․에너지 목표관리 위원회에는 각 업종별 협회, 주요기업 및 전문가가 포괄되어 있다. 협회와 주요기업이 사실상 거대기업의 이해를 대변한다고 했을 때, 실질적인 감축이 이루어질 것인지 매우 의문스럽다.

셋째, 목표를 어긴 기업에 대해서 1000만원 이하의 벌금이 부과되는데, 실효성이 거의 없는 미미한 수준이다. 배출권거래제도에 대해서 강하게 반발하고 있는 산업계가 오히려 목표관리제가 낫다고 주장하는 이유는 무엇일까? 정부와의 협상을 통해서 감축 수준을 충분히 관리할 수 있고, 추가적으로 소요되는 비용도 수용할만하다는 자신감이 아닐까.

무엇보다 문제인 것은 현 정부의 목표관리제가 배출권거래제도로 가기 위한 사전 정책으로 제기되고 있다는 점이다. 현재 목표관리제도와 배출권거래제도의 관리대상이 되는 업체는 동일하다. 산업계가 이중 규제이자 부담이라고 반발하고 있고, 도입시기가 조금씩 다르므로 목표관리제도의 대상과 배출권거래제도의 대상이 구분될 가능성이 크다. 그렇다고 했을 때 올해부터 시행되는 목표관리제를 통해서 온실가스 배출 및 감축 시스템을 구축하고 이를 나중에 배출권거래제도 도입의 기반으로 사용할 가능성이 크다. 결국에는 목표관리제는 배출권거래제도로 포괄되지 않는 업체 및 기관에 대한 잔여적 정책수단으로 머물 가능성이 있다.

4. 체제의 변화가 필요하다

1) 자본주의 경제와 기후변화

자본주의 경제를 유지하면서 기후변화를 막을 수 있을까? 체제의 변화는 필수적인 것이 아닌가? 이에 관해 미국의 경제학자 민치 리는 주목할 만한 분석을 내놓았다.

「Climate Change, Limits to Growth, and the Imperative for Socialism」, 『Monthly Review』 July-August 2008.

“IPCC 보고서에 따르면 지구 온난화를 전산업시대 기온에 비해 2~4℃에서 멈추기 위한 이산화탄소와 기타 온실가스의 총 영향을 계산해보면 대기 중 이산화탄소 농도가 445~490ppm이어야 한다. 이는 세계 이산화탄소 배출이 2000년에서 2015년 사이에 정점에 달하고, 2050년까지 2000년 수준에서 50~85% 줄어들어야 한다는 것이다.

세계 이산화탄소 배출은 2000년 이후 매년 3%씩 증가하고 있다. 현재 추세가 계속된다면 2010년까지 세계 이산화탄소 배출은 2000년 수준보다 34% 증가할 것이다. 그렇다면 이산화탄소 농도를 445~490ppm에서 안정화시키려면, 세계 이산화탄소 배출을 2010년 수준에서 63~89% 줄어야 한다.

자본축적과 경제성장이 끊임없이 지속되는 현재의 세계 자본주의 체제에서 이러한 배출 감축이 달성될 수 있을까? <표 1>은 몇몇의 배출 감축과 경제성장 시나리오를 보여주는데 (대기 중 이산화탄소 농도를 490ppm에서 안정화하기 위해) 63%의 배출을 감축하려면 세계 배출이 2010년에 정점에 달하고 그 이후에는 줄어들어야 한다. 즉 에너지 집약도와 배출 집약도, 경제 성장이 이산화탄소 농도를 490ppm에 맞추기 위해 의도적으로 몇 가지 가능한 조합을 이루어야 한다. 이러한 시나리오는 낙관적인 가정과 가설에 기반하고 있는 반면, 강조점은 이산화탄소 농도를 안정화하기 위한 극적인 변화에 있다. 이는 끊임없는 경제성장과 자본축적이라는 조건 하에서는 기후 안정화의 목표를 달성한다는 것이 얼토당토않다는 것을 보여준다. “

<표 1> 2010~2050년 대기 중 이산화탄소 농도를 490ppm에서 안정화하기

	배출 집약도의 감소	에너지 집약도의 감소	허용되는 최대 경제 성장률
역사: 1973~2005	0.3%	0.9%	3.0%
시나리오 1	1.0%	1.0%	-0.4%
시나리오 2	1.0%	1.5%	0.1%
시나리오 3	1.0%	2.0%	0.6%
시나리오 4	1.7%	1.0%	0.3%
시나리오 5	1.7%	1.5%	0.8%
시나리오 6	1.7%	2.0%	1.3%
시나리오 7	2.7%	1.0%	1.3%
시나리오 8	2.7%	1.5%	1.8%
시나리오 9	2.7%	2.0%	2.3%

* Source: Historical data for world economic growth, energy consumption, and emissions are from World Bank, World Development Indicators Online, 2008.

** 시나리오는 에너지 배출 집약도, 경제의 에너지 집약도, 허용되는 경제 성장률에 따라 다양(연간 변화율)

<표 2> 배출 감축과 세계 경제 성장 시나리오

	배출 집약도의 감소	에너지 집약도의 감소	허용되는 최대 경제 성장률
역사: 1973~2005	0.3%	0.9%	3.0%
시나리오 1	1.0%	1.0%	-3.4%
시나리오 2	1.0%	1.5%	-2.9%
시나리오 3	1.0%	2.0%	-2.4%
시나리오 4	1.7%	1.0%	-2.7%
시나리오 5	1.7%	1.5%	-2.2%
시나리오 6	1.7%	2.0%	-1.7%
시나리오 7	2.7%	1.0%	-1.7%
시나리오 8	2.7%	1.5%	-1.2%
시나리오 9	2.7%	2.0%	-0.7%

* Source: Historical data for world economic growth, energy consumption, and emissions are from World Bank, World Development Indicators Online, 2008.

** (2010~2050년 대기 중 이산화탄소 농도를 445ppm으로 안정화하기 위한 연간 변화율)

“<표 1>과 <표 2>는 세계 자본주의 경제가 끊임없이 팽창한다면 기후 안정화 목표 달성이 불가능하다는 것을 보여준다. 그러나 자본주의 경제 체제는 그 고유한 속성 때문에 (축소되거나) 성장하지 않는 것이 불가능하다.”

2) 탄소시장은 불공정하고 비효과적

온실가스 감축방안으로 제기되고 있는 배출권 거래제도는 실제로는 온실가스의 회계 조작술일 뿐이다. 그런데 지난 10여 년간 탄소거래가 기후변화를 다루는 지배적인 수단으로 논의되고 제도화되면서, 몇 가지 문제가 있는 것은 사실이지만 탄소시장을 개선하고 활용하는 것이 불가피한 현실이라거나, 유력한 대안이라는 사고가 확산되고 있다. 이러한 탄소시장 활용론에는 고유한 이데올로기가 자리 잡고 있으며, 그러한 주장은 특정한 정치적 효과를 발생시킨다. 탄소시장 활용론의 문제는 다음과 같다.

첫째, 기후변화 문제에 관한 논의의 주도권을 대중에서 기업과 기술관료로 이전하고, 정치적 토론과 의사결정의 대상에서 ‘행정적 처리’의 대상으로 전환시킨다. 이런 식으로 기후변화에 대한 논의는 점점 일상세계에서 벗어나고, 돈과 관련된 문제로 변형되어 금전적 이해관계 당사자(자본과 각 국가)의 손아귀에 들어가고 있다.

둘째, 기후변화 문제의 근본적인 원인인 자본주의 체제에 대해 질문하고 도전하는 것을 가로막는다. 탄소거래나 탄소세와 같은 협소한 시장정책이 기후변화 문제의 유력한 정책대안으로 초점이 맞춰지면서, 왜 기후변화 문제가 심각한 생태위기로 등장했고, 우리가 어떠한 방법을 통해서 이러한 위기에 대응해야 하는지에 대한 진짜 토론은 뒤로 밀려나고 있다. 자본주의가 자연과 맺는 파괴적 관계, 화석연료로 구축된 산업문명은 더 이상 거론되지 않는다. 기후변화 문제의 해법에 대한 탐색이 자본주의 체제에 특유하게 내재된 관점과 개념, 방법들로 좁혀지는 것이다. 녹색자본주의가 우리의 대안이 될 수 있는가?

셋째, 기업이나 금융기관을 기후변화 문제의 중립적인 당사자로 간주하면서, 사실상 자본이 탄소거래를 활용하고 이를 통해 수익을 추구하는 것을 보장한다. 그 와중에 지속불가능한 자원소비 및 온실가스 배출은 계속 증가하고 있다. 우리는 지속가능한 기후보호 정책보다는 기후 파국을 향해 나아가고 있는 것이다. 대기에 소유권을 부여하고, 시장을 활용해 이윤창출의 새로운 기회가 된 탄소시장은 막강한 이익집단들에 의해 뒷받침되고 있다.

지금의 추세대로라면 이미 형성된 탄소시장은 물론이고, 자본주의 경제에 영향을 미치고 손상을 가하는 조치는 어떠한 것도 채택되지 않을 것이다. 따라서 시장에서 활용할 수단을 개발, 시험, 실행하는 민간 경제부문 행위자들에게 새로운 활동의 장이 열리고 있다. 대부분의 국가에게 자국 에너지산업계의 이익과 경제성장이 우선이며, 국제회의는 이 목표를 우회적으로 추구하는 방식으로 전개된다. 따라서 온실가스 배출의 책임이 있는 기업과 국가들은 새로운 이윤 창출의 기회를 얻고 있으며, 탄소거래 시장은 금융투기와 거품의 새로운 무대가 되고 있다.

3) 공정하고 효과적이며 직접적인 감축

기후변화에 제대로 대응하는 방법은 현재의 체를 변화시키는 데 동참하는 것이다. 기후정의 운동은 자본주의의 모순을 넘어 진정한 민주주의, 생태적․사회적 정의를 추구하는 새로운 체제를 위한 운동의 일환이다.

이러한 운동 속에서 다양한 제도적 개혁을 추진할 필요가 있다. 하지만 우리가 추구해야 할 제도적 개혁은 단순한 제도의 보완에 그치는 것이 아니라 체제의 변화를 위해 필요한 운동의 힘을 형성하는 데 도움이 되는 것이어야 한다. 당장 필요한 감축의 원칙적 수단으로 다음과 같은 것을 제기할 필요가 있다.

「Carbon Trading: an Ecosocialist Critique」, 『International Viewpoint』, 2008. 3.

- 비교역적인 할당과 인가

- 일부 생산품, 공정, 기술, 교통체계에 대한 강제적 감축

- 에너지 효율 건물, 토지 관리, 수송 등에서 공적으로 주도하는 감축

- 부의 재분배

- 지역과 국가적 수준에서 민중 참여에 의한 민주적 계획

한국의 현실에 응용하여 보다 구체적인 과제를 제기할 수 있다.

- 배출권거래제도 도입 저지와 직접적 감축수단 개발

- 발전 등 에너지 공기업의 민영화 저지와 공적 기능 강화, 생태적 전환 시도

- 대중교통 시스템 대거 확충, 자동차 사용 억제

- 반생태적인 토목과 무분별한 재개발 중단, 공적이고 에너지 효율적인 토지․주택 제도 도입

- 재분배 기능을 강화하는 증세를 통해서 복지와 생태적 전환에 사용

이러한 구체적 과제와 제도 변화는 정책대안 마련으로 환원되지 않는 것이다. 모두 현 정권 및 자본과의 격렬한 투쟁을 동반할 수밖에 없고, 이를 위해 운동과 진보세력의 힘과 능력을 키우는 것이 중요하다. 대중교통 시스템을 대거 확충하고 자동차 사용을 억제하기 위해서 필요한 것만 생각해봐도 그렇다. 그것은 한국 최대 재벌인 현대․기아차의 이해관계와 정면으로 배치되는 것이고 결국 한국 경제를 어떤 방향으로 재편할 것인가와 관련된 문제다. 공기업, 토목과 건축, 증세, 직접적 감축 수단 마련도 마찬가지다. 이러한 것들이 공정하고 효과적이며 직접적인 감축수단이자, 기후변화의 근본적 대안인 체제변화를 위한 동인이 될 수 있을 것이다.

토론문

공정하고 효과적인 온실가스 감축 방안 마련을 위한 과제

이헌석(에너지정의행동 대표)

1. 고무줄 같은 온실가스 감축 목표

○ 2009년말 정부는 온실가스 감축 목표로 2020년까지 배출전망치(BAU) 대비 30% 감축을 발표한바 있다.

○ 2009년 당시 온실가스 감축 목표를 선정할 때 몇몇 단체들은 온실가스 감축 목표선정을 위한 시민사회위원회를 구성하고, 책임역량지수(Responsibility Capacity Indicator:RCI) 등을 활용하여, ‘공동의 차별화된 원칙’에 부합하는 온실가스 감축 방식으로 2020년까지 2005년 대비 온실가스 25% 감축이라는 목표를 제시한바 있다.

녹색연합, 에너지기후정책연구소, 청년환경센터(現 에너지정의행동) 환경운동연합, 환경정의

○ 당시 시민사회위원회는 우리나라가 이미 신흥산업국으로 구분되고 있는 상황에서 개발도상국보다 많은 책임을 져야 할 것이며, 배출전망치(BAU)에 따른 온실가스 전망치는 얼마든지 변동 될 수 있으며, 절대적인 기준에 따라 국제적 책임에 부합하는 온실가스 배출 목표를 상정할 것을 주장한바 있다.

○ 특히 배출전망치와 관련해서는 2008 국가에너지기본계획 수립당시, 지나치게 부풀려진 에너지수요를 상정하고 있다는 논란이 제기된바 있었으며, 이의 유동성문제는 작년 국가에너지기본계획 ‘에너지 수요전망 및 목표안’ 공청회를 통해 또다시 드러난바 있다.

○ 2008년 국가에너지기본계획 발표를 통해 정부는 2030년 1차 에너지 수요전망을 342.8백만 TOE로 잡은 바 있다. 당시 주요 쟁점은 현실을 반영하지 않은 높은 GDP 증가율과 낮은 유가전망, 과도하게 높게 잡은 에너지수요전망이었다 그러나 작년 국가에너지기본계획 ‘에너지 수요전망 및 목표안’을 통해 정부는 에너지 수요전망을 388.9 백만TOE로 무려 13.4%나 높게 잡았다. 2년동안 시민사회단체들의 지적대로 GDP 증가율은 낮아지고, 국제유가는 더욱 올라간 가운데 에너지 소비 전망치는 더욱 높아진 것이다.

○ 에너지수요전망치가 변한다는 것은 온실가스 감축의 기준이 되는 배출전망치(BAU)도 함께 변한다는 것을 의미한다. 배출전망치가 높아지면, 아무 노력을 하지 않더라도 온실가스는 저감한 것으로 계산되는 ‘장부상의 감축’이 될 수 밖에 없다.

○ 이후 ‘에너지 수요전망 및 목표안’을 둘러싼 2차 공청회가 홈페이지와 메일을 통해 공지되었으나, 지금까지 별다른 말 없이 몇 달의 시간만 흘러가고 있다.

○ 이는 현재 온실가스 저감을 둘러싼 기본적인 논의토대가 투명하게 이루어지지 않고 있다는 좋은 예가 될 것이다. ‘저탄소 녹색성장’이라는 국정운영과제를 선언한 가운데 중요 과제 중의 하나인 온실가스 감축 목표와 관련한 사안이지만, 그것이 어떤 경로를 통해 어떻게 결정되는 지는 여전히 ‘오리무중’ 에 휩싸여 있다.

2. 공정하고 효과적인 방안

○ 현 정부가 온실가스 감축을 바라보는 시각은 ‘저탄소 녹색성장 기본법’에 잘 나와있다.(부록 참조)

○ 성장 동력 확충, 자원이용 효율성, 녹색금융, 시장원리에 입각한~, 탄소시장활성화, 에너지산업의 시장 경쟁 도입 등의 용어를 통해 알 수 있듯이 온실가스 감축을 통한 기후변화문제 해결보다는 기후변화시대 새로운 산업기반을 형성하는 것에 많은 주안점이 맞춰져 있다. 그나마 에너지복지에 대한 언급(제39조 5항)이 포함되어 있다는 사실에 위안을 삼아야 할 것인가?

○ 공정한 온실가스 감축을 위해서는 △ 온실가스 감축을 통한 지구온난화 문제 해결 △ 미래세대를 포함한 다양한 이해당사자들의 참여 보장과 교육 △ 에너지다소비 업종에 대한 효율화와 총체적인 산업구조 재편 △ 교통, 물류 시스템의 재편 △ 노동, 농민 등 기후변화와 그 대책수립을 통해 삶의 변화가 생기는 이들에 대한 정의로운 전환책 마련 등이 포함되어 있어야 하지만, 우리의 온실가스 감축 계획에서 그런 원칙은 찾아보기 힘들다.

○ 아직 우리사회에서 기후변화문제는 ‘먼 나라의 이야기’ 거나 ‘산업에 대한 새로운 규제’ 혹은 ‘산업변환의 기회’로만 한정시켜 보는 다양한 극단의 주장들이 산적해 있는 것이 현실이다. 이에 공정한 온실가스 감축을 위한 원칙을 논의하기 위한 다양한 방침이 함께 고민되어야 할 것이다.

○ 온실가스 감축의 효과적인 방안에 관해서는 무엇보다 ‘직접 규제방식’의 온실가스 감축이 가장 효과적일 것이다. 시장위주의 방식, 다양한 인센티브를 통한 방식은 시장의 저항을 적게 하는 이점을 있겠으나, 온실가스의 실질적 감축으로 이어지기 힘들 것이다.

○ 이러한 측면에서 ‘온실가스 목표 관리제’의 시행은 매우 중요한 의미를 지닐 것이나, 이미 많은 토론자가 지적한 것처럼 1000만원의 적은 과태로로 온실가스 목표관리제가 제대로 시행될 수 있을 것이라고 보는 이는 적다.

○ 또한 온실가스 감축 목표를 산정하고 이를 검증하는 단계에 대해서도 보다 투명한 검토가 필요할 것이다. 목표관리제에 적용을 받는 470개 업체 중에는 대기업뿐만 아니라 중소기업도 포함되어 있기 때문에 이들에 대해 충분히 검증하기 위한 방법이 이후 목표관리제의 주요 관건이 될 것이다.

3. 쟁점에 대한 의견

○ 이미 우리단체는 공동 성명 등을 통해 배출권거래제도에 대해 부정적인 입장을 발표한바 있다.

○ 이는 앞서 언급한 것처럼 배출권거래제가 본질적으로 온실가스 감축에 효과적인 방법이 될 수 없다는 점이 가장 클 것이다. 즉 온실가스 배출을 ‘규제’하는 방식이라기보다 새로운 ‘인센티브’를 제공하는 방식의 성격이 크기 때문이다.

○ 특히 배출권거래제를 설계함에 있어 현실과 맞지 않는 배출권설정, 국외배출분에 대한 인정 등이 발생할 경우, 온실가스 배출과는 전혀 상관없는 배출권 거래 ‘시장’을 위한 정책으로 귀결될 가능성이 매우 높을 것이다.

○ 하지만 더욱 큰 문제인 것은 현재 진행되고 있는 온실가스 저감 정책이 총체적인 방향감각을 잃고 산업계와 환경단체 모두의 비판의 화살을 맞게 될 것이라는 점이다.

○ 앞서 언급한 것처럼 유명무실화 될 가능성이 높은 - 직접 규제 방식의 목표관리제와 시기상조론으로 모아지는 산업계의 반발속에 추진되는 - 간접규제방식의 배출권거래제가 동시에 진행되며, 산업계와 환경단체 모두의 비판의 목소리를 받는다면 이 두가지 제도는 시행초기부터 총체적인 실효성 논란에 빠질 가능성이 높다는 것이다.

○ 따라서 목표관리제와 배출권거래제뿐만 아니라, 탄소세 도입 문제까지를 포괄적으로 폭넓은 공감대와 명확한 방향제시부터 다시 시작해야 할 때가 아닌가한다.

○ 탄소세의 경우, 목표관리제에서 포괄하기 힘든 다양한 에너지 소비형태에서 발생하는 온실가스 문제를 다룰 수 있다는 장점이 있는 반면, 소득 역진성 문제라는 피할 수 없는 단점이 있는 제도이다. 따라서 이러한 문제점에 대한 대안책을 마련하는 작업이 함께 논의되면서 온실가스 감축의 실질적 대안을 논의하는 자리가 있어야 할 것이다.

○ 덧붙여, 온실가스 감축을 둘러싼 논쟁과 토론은 결코 몇몇 전문가들과 정부관계자, 그리고 산업계 인사들의 토론으로 끝나서는 안 된다. 이명박 정부 들어 ‘소통’의 결핍에 대한 다양한 문제제기가 있었던 것을 상기한다면, 현재 투명하지 않게 추진 중인 온실가스 감축 방향 논의에 대해 다시 한번 재고해 볼 수 있었으면 한다.

○ 노동자, 농민, 빈민, 미래세대, 시민 등 다양한 주체들이 온실가스 저감의 직접적인 이해 당사자이며, 이들이 배제된 형태의 논의과정에도 불구하고 적절한 해법을 찾을 수 있다는 생각을 고치지 않는다면, 오늘날 기후변화문제를 해결할 수 없다는 점을 명심했으면 한다.

<부록> 저탄소 녹색성장 기본법상의 ‘기본원칙’

제3조(저탄소 녹색성장 추진의 기본원칙) 저탄소 녹색성장은 다음 각 호의 기본원칙에 따라 추진되어야 한다.

1. 정부는 기후변화ㆍ에너지ㆍ자원 문제의 해결, 성장동력 확충, 기업의 경쟁력 강화, 국토의 효율적 활용 및 쾌적한 환경 조성 등을 포함하는 종합적인 국가 발전전략을 추진한다.

2. 정부는 시장기능을 최대한 활성화하여 민간이 주도하는 저탄소 녹색성장을 추진한다.

3. 정부는 녹색기술과 녹색산업을 경제성장의 핵심 동력으로 삼고 새로운 일자리를 창출ㆍ확대할 수 있는 새로운 경제체제를 구축한다.

4. 정부는 국가의 자원을 효율적으로 사용하기 위하여 성장잠재력과 경쟁력이 높은 녹색기술 및 녹색산업 분야에 대한 중점 투자 및 지원을 강화한다.

5. 정부는 사회ㆍ경제 활동에서 에너지와 자원 이용의 효율성을 높이고 자원순환을 촉진한다.

6. 정부는 자연자원과 환경의 가치를 보존하면서 국토와 도시, 건물과 교통, 도로ㆍ항만ㆍ상하수도 등 기반시설을 저탄소 녹색성장에 적합하게 개편한다.

7. 정부는 환경오염이나 온실가스 배출로 인한 경제적 비용이 재화 또는 서비스의 시장가격에 합리적으로 반영되도록 조세(租稅)체계와 금융체계를 개편하여 자원을 효율적으로 배분하고 국민의 소비 및 생활 방식이 저탄소 녹색성장에 기여하도록 적극 유도한다. 이 경우 국내산업의 국제경쟁력이 약화되지 않도록 고려하여야 한다.

8. 정부는 국민 모두가 참여하고 국가기관, 지방자치단체, 기업, 경제단체 및 시민단체가 협력하여 저탄소 녹색성장을 구현하도록 노력한다.

9. 정부는 저탄소 녹색성장에 관한 새로운 국제적 동향(動向)을 조기에 파악ㆍ분석하여 국가 정책에 합리적으로 반영하고, 국제사회의 구성원으로서 책임과 역할을 성실히 이행하여 국가의 위상과 품격을 높인다.

제38조(기후변화대응의 기본원칙) 정부는 저탄소 사회를 구현하기 위하여 기후변화대응 정책 및 관련 계획을 다음 각 호의 원칙에 따라 수립ㆍ시행하여야 한다.

1. 지구온난화에 따른 기후변화 문제의 심각성을 인식하고 국가적ㆍ국민적 역량을 모아 총체적으로 대응하고 범지구적 노력에 적극 참여한다.

2. 온실가스 감축의 비용과 편익을 경제적으로 분석하고 국내 여건 등을 감안하여 국가온실가스 중장기 감축 목표를 설정하고, 가격기능과 시장원리에 기반을 둔 비용효과적 방식의 합리적 규제체제를 도입함으로써 온실가스 감축을 효율적ㆍ체계적으로 추진한다.

3. 온실가스를 획기적으로 감축하기 위하여 정보통신ㆍ나노ㆍ생명 공학 등 첨단기술 및 융합기술을 적극 개발하고 활용한다.

4. 온실가스 배출에 따른 권리ㆍ의무를 명확히 하고 이에 대한 시장거래를 허용함으로써 다양한 감축수단을 자율적으로 선택할 수 있도록 하고, 국내 탄소시장을 활성화하여 국제 탄소시장에 적극 대비한다.

5. 대규모 자연재해, 환경생태와 작물상황의 변화에 대비하는 등 기후변화로 인한 영향을 최소화하고 그 위험 및 재난으로부터 국민의 안전과 재산을 보호한다.

제39조(에너지정책 등의 기본원칙) 정부는 저탄소 녹색성장을 추진하기 위하여 에너지정책 및 에너지와 관련된 계획을 다음 각 호의 원칙에 따라 수립ㆍ시행하여야 한다.

1. 석유ㆍ석탄 등 화석연료의 사용을 단계적으로 축소하고 에너지 자립도를 획기적으로 향상시킨다.

2. 에너지 가격의 합리화, 에너지의 절약, 에너지 이용효율 제고 등 에너지 수요관리를 강화하여 지구온난화를 예방하고 환경을 보전하며, 에너지 저소비ㆍ자원순환형 경제ㆍ사회구조로 전환한다.

3. 친환경에너지인 태양에너지, 폐기물ㆍ바이오에너지, 풍력, 지열, 조력, 연료전지, 수소에너지 등 신ㆍ재생에너지의 개발ㆍ생산ㆍ이용 및 보급을 확대하고 에너지 공급원을 다변화한다.

4. 에너지가격 및 에너지산업에 대한 시장경쟁 요소의 도입을 확대하고 공정거래 질서를 확립하며, 국제규범 및 외국의 법제도 등을 고려하여 에너지산업에 대한 규제를 합리적으로 도입ㆍ개선하여 새로운 시장을 창출한다.

5. 국민이 저탄소 녹색성장의 혜택을 고루 누릴 수 있도록 저소득층에 대한 에너지 이용 혜택을 확대하고 형평성을 제고하는 등 에너지와 관련한 복지를 확대한다.

6. 국외 에너지자원 확보, 에너지의 수입 다변화, 에너지 비축 등을 통하여 에너지를 안정적으로 공급함으로써 에너지에 관한 국가안보를 강화한다.

효과적인 온실가스 감축을 위한 과제

정문주(한국노총 기획정책국장)

정부의 낮은 온실가스 감축목표치

- 정부는 2009년 저탄소녹색성장기본법을 제정 당시 2020년까지 국가 온실가스 총배출량을 예상배출량(BAU) 대비 30% 감축

- 한국_온실가스 배출량 세계9위, 누적배출량 22위로서 경제규모 세계10위권국가가 개도국 수준의 목표를 제시

이 조차 달성가능한가?

- 2005년 당시 배출량보다도 4%가 적은 값으로 약 5억6900만톤을 배출해야 함

- 2006년에는 온실가스 배출량 연평균 증가율이 4.5%였고, 2009년에도 1.2% 증가함 → 지금 당장 고강도 감축정책을 동원해서 달성이 불가능한 상황

- 중국, 인도 등 일부 개도국을 제외한 대부분의 나라들은 이미 온실가스 배출량이 줄고 있는 상황임

- 그러나 한국은 '세계 7대 녹색강국 진입'을 선언해놓고 정작 녹색정책의 핵심인 온실가스 감축실적은 없는 상황임

종합적이고, 효과적인 온실가스 감축방안을 모색하자

- 제도적 수준 : 에너지목표관리제(2011년부터~), 배출권거래제 + 탄소세 도입이 함께 검토되고 실시되어야 함

- 사회적 수준 : 정부가 일방적으로 주도하는 기후정책 → 국가차원의 사회적 대화가 시도되고, 사회적의제로 발전시켜야 함

* 녹색성장위원회 : 구성_편협성 / 관료집단과 재계만 참여

구미 선진국의 기후변화 대응 방식 : 영국, 독일, 프랑스, 스페인, 미국 등에서는 노조를 파트너로 인정, 국가적 차원에서 기후변화에 대응하는 사회적대화를 운영하고 있음

‘에너지목표관리제’가 제 역할을 하기 위해서는...

- 온실가스 감축 선행 제도로서 의미는 분명히 있음

- 그러나, 구속력이 낮은 벌칙 조항(마음껏 가스를 내뿜어도 1,000만원의 과태료만 내면 그뿐), 초과실적 인센티브가 미약하므로 실제 효과를 내기에는 한계가 있음

‘온실가스배출권거래제’가 만병통치약으로 비유되어서는 안된다

- 배출권거래제는 쓰레기종량제처럼 배출권이라는 쓰레기봉투에 담아 이산화탄소를 배출하는 일종의 이산화탄소 유료화 제도임

그렇다면, 유료 쓰레기봉투가 생겼지만 쓰레기 양이 줄었는가?

- 배출권을 기업이 사고파는 제도로 배출권 가격이 수요·공급의 원칙에 의해 결정, 즉, 시장의 법칙과 논리만으로 설명이 가능한가?

- 시행시기 : 10일 규제개혁위원회에서 2013~2015년 사이에 탄력적으로 시행 시점을 잡기로... (입법예고안 변경 2013년 1월 1일 → 2013~2015년)

* 원인 : 재계의 공세와 로비에 밀린 것 : 재계는 그동안 온실가스 감축비용을 부풀리는 식으로 거래제를 줄기차게 반대해왔기 때문, 제도 도입 시늉만 하는 이명박 정권은 '비즈니스 프렌들리'의 정책 틀 안에서 방황하고 있음

- 이명박 정권, 생색은 내고 책임은 지지 않겠다는 것, 탄소정책에서 정부의 생색과 미루기 행태는 여러차례 반복되어 왔음

* 2010. 9월 '자동차 온실가스 규제 및 연비강화' 사례

연비 강화정책 발표후 측정방식을 변경하여 연비가 자동으로 향상되게끔 만듬.

새 연비기준을 2012년 판매차량의 30%에 적용, 원래 지경부가 추진하던 안보다 약화

기준이 판매차량 60%에 적용돼 사실상 규제가 강화되는 시점은 임기 후인 2013년으로 설정, 실질적인 감축책임을 차기정권으로 떠넘김

* 엊박자 정책 : 저탄소녹색성장과는 상반되는 정책 난무, 이래가지고는 효과없을 것

초고층빌딩 건설, 원자력중심의 에너지대책 : 대체에너지개발에 있어 재생에너지(태양력,풍력 등)대신에 ‘원자력 중심’의 정책 오류

- <제안>

도입과 시행 상의 차이가 있는 만큼 : 시행시기는 새정부가 들어서기 전에 시작되어야

현재 배출량에 따라 단계적 시행 : 시장을 선도하는 의미에서 공공부문 우선 실시, 규모별 업종별로 분류하여 단계적으로 실시하여 확산시키는 방안 고려 (대기업→중소기업, 제조,운송→전산업)

배출권거래제에 동반되는 산적한 과제는 어떻게 풀 것인가?

업종별 감축 잠재량조차 제대로 파악하지 못하고 있는 실정임

배출권의 유무상 할당 범위，배출권 이월과 차입 기간，배출량 측정 · 보고 · 검증 시스템，업종별 특별조치 등

‘탄소세’, 적극적으로 검토하고 함께 추진하자

- 과천청사 실내온도를 내린다고 전력사용량이 줄지 않는다, 직접적인 규제방식의 동원이 있을 때 효과를 볼 것임

그밖에 기후정책에 대한 한국노총의 제언

▶ 녹색성장위원회 기구내 녹색일자리팀(국) 신설

- 온실가스 감축영향으로 위축, 쇠퇴, 소멸되는 산업분야에 대한 연구와 대책수립

- 친환경녹색산업 분야에 대한 전문인력 육성, 기술분야, 촉진지원을 위한 대책 수립

▶ 기후변화협약과 산업별 온실가스 감축으로 인한 고용 영향과 대책을 세우자

- 우선적으로 연구사업 전개

▶ 녹색테이블을 만들자

- 정부, 기업 뿐만아니라 노동, 시민, 환경에 함께 앉아서 정의로운 전환을 위한 전략 수립하자

공정하고 효과적인 온실가스 감축방안 모색을 위한 민주노총 토론문

이창근(민주노총 정책국장)

1. 온실가스 감축 방안의 원칙

□ “누가 얼마나 감축해야 하는가”의 문제일 것임.

- 기후변화에 책임이 있는 국가와 사람들이 부담해야 할 것임. 하지만, 현실은 “기후변화에 책임이 있는 국가와 사람들은 재정적?기술적 적응능력이 높아 기후변화 대응에 상대적으로 우월한 위치에 있지만, 기후변화에 취약하고 적응능력이 부족한 지역과 빈곤선 아래에 있는 사람들은 기후변화에 책임이 거의 없음에도 그 피해에 고스란히 노출될 수밖에 없다”(이정필)는 점임. 이러한 불평등하고 비민주적인 구조와 현실에 기반한 대책이 마련되어야 함.

- 이런 맥락에서, ‘공정성’이 ‘효과성’에 우선하는 원칙이 되어야 함.

□ 온실가스 감축은 근본적으로 경제성장을 지속적으로 추구하는 현 체제의 전환이라는 문제를 건드리지 않고는 거의 불가능할 것임.

- “세계자본주의 경제가 끊임없이 팽창한다면 기후 안정화 목표 달성이 불가능”한데, “자본주의 경제체제는 그 고유한 속성 때문에 (축소되거나) 성장하지 않는 것이 불가능”함.(구준모)

- 결국 효과적이고 공정한 온실가스 감축 방안도 끊임없이 경제성장과 자본축적을 추구하는 현 체제의 근본적 개혁 과정과 동반되지 않으면 결정적 한계를 가질 수밖에 없을 것임.

2. 배출권거래제의 문제점

□ 배출권거래제의 문제점으로 지적되고 있는 “오염자 부담(the polluter pays)이 아니라 오염자 수익”(the polluter earns)으로의 전락, 북반구와 다배출기업의 오염권 보장(‘면죄부’), 탄소가격의 불안정성(변동성)과 금융투기 장으로 변질 등에 대해 동의함.(이정필, 구준모)

□ 여기에 덧붙여, 핵심적으로 ‘비용전가’의 문제가 지적되어야 함. 한국에서 배출권거래제도가 도입되면 대기업과 재벌의 기후변화 대응 비용이 불평등한 원하청 구조를 통해 중소기업에게 전가되고, 이는 취약계층 노동자에게 전가되는 상황이 연출될 것으로 예상됨. 즉, 상승된 대기업의 비용 중 일부가 하청기업으로 전가될 경우, 하청기업을 대상으로 한 구조조정과 퇴출이 발생할 가능성이 큼. 이는 대규모 실업을 발생시킬 수 있음.

- 이런 측면을 고려하면, 왜 제도설계 과정에서 대기업의 이해 뿐만 아니라, 하청기업 나아가 노동자의 의견이 수렴되어야 하는지 이유를 알 수 있음.

□ 마지막으로, 배출권거래제를 ‘개선’하면 공정하고 효과적으로 작동할 수 있을까라는 질문에 대해, 이정필은 “탄소거래를 개혁하면 할수록 탄소세를 닮아가게 된다, 그렇게 개선된 메커니즘이 일반적인 다른 규제 설정방식과 어떤 차이가 있는지 의문이고, 따라서 더 많은 시간이 낭비되고 실행하는데 더 많은 비용과 어려움이 따르게 돼 효과가 없을 것”으로 진단하고 있음. 즉, 탄소거래를 전반적으로 개선하는 것이 오히려 비현실적이라는 점임.

3. 탄소세

□ 탄소세의 가장 큰 문제점으로 지적되는 점은 “저소득층이 소득 대비 더 많은 부담을 지게 되는 역진적인 결과”임.(이정필).

- 현재 한국에서 실시하고 있는 유류와 에너지원에 탄소세를 부과하면 고소득층은 조세에 대한 부담강도가 줄어드는 반면 저소득층일수록 세부담 강도가 커지는 것으로 나타났다고 함.(구준모) 결국 온실가스를 많이 배출하는 고소득층에게 상대적으로 유리한 제도라는 점에서 심각한 한계가 있음.

- “탄소세를 부과할 경우, 저소득층이 고소득층에 비하여 에너지소비가 소득에 차지하는 비중이 대체로 높으므로 다소 역진적인 성향을 보이게 됨.”(김승래)

□ 또한 탄소세 도입이 “소득세나 법인세 같은 직접세의 인하”와 동반해서 진행될 가능성이 큰데, 이는 누진적인 세제는 인하하고 대신 역진적인 세제를 도입하는 꼴이 되어, 불평등한 조세구조를 더욱 심화시킬 가능성이 있음.

- “철강 및 금속제품, 운수보관, 비금속광물(시멘트), 석유화학, 비철금속, 수송기계(자동차 및 조선), 펄프지류 등의 원가경쟁력이 기타 업종들 대비 상대적으로 크게 약화될 수 있음. 이러한 업종에 대해서는 탄소세 도입시 기업의 세부담 중립적 차원의 법인세 등 기타 세제 혜택이나 경감조치를 적극 연계하고 비세제적 요소인 배출권거래제 도입, 에너지효율 향상이나 기타 자발적 감축협약을 체결해야 할 필요가 있음.”(김승래)

□ 탄소세가 공정하고 효과적인 온실가스 감축 수단이 될 수 있는가의 여부는 해당 국가의 경제?사회적 토대에 달려 있는 것으로 보임. 즉, 탄소세 등 감축수단으로 인한 비용부담을 소비자들에게 전가하는 것을 완화 혹은 최소화시킬 수 있는 구조적 토대를 갖추고 있는가가 중요한 것으로 보임.

- 보다 공평하고 사회분배적 구조를 갖고 있는 사회의 경우, 탄소세의 감축효과와 재분배 효과는 일정하게 작동할 수 있을 것임.

- “탄소세는 서구의 경험처럼, 탄소세를 수용할 경제적 토대 등 국가적 상황에 따라 다르게 적용된다. 특히 선진국에서 수용가능성이 높을 수밖에 없으며 또한 감축효과와 재분배 효과도 보고되고 있다. 이렇듯 선진국에서는 탄소세가 중요한 역할을 할 수 있다.”(이정필)

- 하지만, 조세불평등이 심한 국가의 경우, 간접세 형식인 탄소세 도입은 불평등 구조를 더욱 심화시키는 방향으로 작동할 가능성이 큼. 나아가 탄소세 도입을 핑계로 “주력산업 국제경쟁력 보완을 위한 세제 및 비세제적 수단”까지 병행된다면, 조세불평등은 더욱 심화될 것임.

□ 결론적으로 탄소세 도입에 있어서 사회 전체적인 조세구조의 형평성 문제와 역진적 성격을 완화시키기 위한 보완방안(에너지빈곤층 지원 등) 등이 동시에 고려되지 않으면, 긍정적 효과보다는 부정적 효과가 클 것임.

4. 직접규제

□ 직접규제는 온실가스 배출수준을 달성하기 위하여 배출자가 준수해야 할 기준 또는 행위를 구체적인 법률로 정하고 여러 가지 수단을 동원하여 배출자가 법률을 준수하도록 하는 방법을 말함. 시장 혹은 가격메커니즘을 활용하지 않는다면 측면에서 매력적인 수단이지만, 이 역시 남는 문제는 “누가 얼마나 감축할지 결정할 수 있는지 또한 얼마나 실효성 있는 혹은 의무적인 감축효과를 기대할 수 있는지”임.

□ 이런 맥락에서, 이명박 정부가 추진하고 있는 거대기업을 대상으로 한 목표관리제는 직접규제의 한 형태이기는 하지만, 여러 가지 문제가 있음. “잘못된 온실가스 감축목표 설정(2020년까지 배출전망치 대비 30%감축), 감독당국이 지식경제부라서 산업계의 이해관계가 크게 반영될 수밖에 없다는 점, 1000만원 이하의 벌금이라는 솜방망이 처벌” 등임.(구준모)

5. 결론

□ 온실가스 감축방안을 설계함에 있어 가장 중요한 것은 ▽ “누가 얼마나 감축해야 하는가”를 분명히 제시해야 하면서, ‘기업 우선감축’ 원칙을 분명히 하는 것임.

□ ‘가격 및 시장’ 메커니즘을 활용한 배출권거래제는 오염산업이 오히려 이익을 얻을 수 있도록 보장하고 금융투기의 새로운 장을 개척하고 있다는 점에서, 대단히 위험한 정책수단임. 한편, 탄소세의 경우, 조세불평등구조의 개선과 역진적 성격을 보완하기 위한 대책이 함께 논의되지 않으면, 긍정적인 방식 보다는 부정적으로 작동할 것임.

□ 이명박 정부가 추진하고 있는 직접규제의 한 형태인 목표관리제 역시 ‘낮은 목표와 솜방망이 처벌’ 등으로 인해 제 기능을 다하지 못하고 있음.

□ 이런 상황에서, 정부는 말 그대로 공정하고 효과적인 온실가스 감축방안에 대해 모든 정책 수단을 열어 놓고 검토해야 함. 이 과정에서 산업계 뿐만 아니라, 하청기업과 노동자 등 취약 부문 및 계층의 의견까지 수렴할 수 있는 메커니즘을 갖춰야 함.

공정하고 효과적인 온실가스 감축방안 토론회 토론문

이상헌(한신대학교 교양과정 조교수)

1. 2008년 이후 신자유주의적 정책처방에 대한 강력한 회의가 전세계적으로 확산되고 있음에도 현 정부는 여전히 시장은 효과적이고, 시장에 맡겨놓는 것이 최선이라고 생각하는 기조가 팽배해 있음. 온실가스 배출권 거래제를 추진하는 것이 그 반증이라고 할 수 있음. 시장이 효과적이려면 제도적 여건이 적절히 구비되었을 때만 가능한 것임. 현재 배출권 시장이 원활하게 작동하려면 교토의정서라는 제도적 여건이 안정화되어야 하는데, post-2012의 전망에 대해서 갈수록 불확실성이 늘어나는 상황에서 배출권 거래제에만 의존하려는 것은 대단히 위험해보임.

2. 이정필 연구원이나 김승래 박사의 발표문에서도 잘 지적되었듯이 탄소세는 세입 부문에서 역진적인 측면이 있으나 전반적으로 배출권거래제에 비해서는 더 공정하고 효과적인 온실가스 감축 방안이라고 생각됨. 저소득층이 소득에 비해 더 많은 부담을 지게 되는 역진적인 측면을 해소하고, 또한 이중배당(double dividend) 효과에서의 취약점을 보완하기 위해서는, 최근 정치적 쟁점으로 부각되고 있는 보편적 복지 논의과 연계시키는 것이 바람직해보임. 좀 더 구체적으로 말하자면, 식량, 주거 등과 마찬가지로 에너지 이용을 기본적인 권리로 인식하고 이를 이용하는데 있어서 장벽을 해소해주고, 이 전달체계를 취업과 연계시키는 것을 복지 정책으로 추진하는 것을 고려해야 할 것임. 또한 탄소세가 공정하고 효과적인 정책이 되려면 세제 전체의 개편(직접세 비율 상향 조정, 환경유해보조금의 철페 등)과 연계되어야 하며, 이때에도 보편적 복지의 확대라는 맥락을 적극적으로 고려하여 개편이 추진되어야 할 것임.

3. 탄소세와 관련하여 앞으로 시민단체나 전문가들이 협력하여 세출 부분에서 온실가스 감축에 부정적인 항목들을 찾아내고, 집행의 문제점들을 개선하는 운동을 전개해보는 것도 의미가 있을 것으로 보임. 물론 기본적으로는 이러한 작업을 국회의원들이나 지역의 시/도의원들이 해야 하지만, 지역적 이해관계에 매몰된다든지, 정당들 간 힘겨루기 때문에 제대로 수행하지 못하는 것이 그동안의 현실이었음. 시민사회 쪽에서 일종의 기후정의적 예산감시 운동을 본격적으로 전개해보는 것이 어떨까?

4. 논의의 지리적 단위가 대체로 국가 단위임. 지역 단위에서의 공정하고 효과적인 온실가스 감축과 적응 방안에 대해서 깊이 있게 고민해야 함. 또한 온실가스 감축과 적응을 위한 국제적인 지역간 연대도 상당히 중요함. Green ODA를 적절히 활용할 필요가 있음. Transition town이 궁극적인 해결책이라고 하기는 어렵지만, 중요한 출발점이 되어야 함. 지역내에서, 국가에서, 또 국제적으로 다양한 실험들이, 동시다발적으로 전개되고, 시너지 효과를 낼 수 있도록 조직되는 동시에 자유롭게 사회를 가로지르는 기획들이 나와야 할 것.