국가와 공공부문 노사관계 : □공공성의 정치□의 제도화

1. 문제제기

애초 나의 공공부문 노사관계에 대한 관심은 □이행□의 문제와 관련된 것이었다. 이행의 구체적인 내용이 무엇인지, 그리고 이행 이후 사회의 모습이 무엇인지에 대해서는 명확한 상을 그리고 있지 못했지만(그리고 그것은 지금도 마찬가지이다), 그럼에도 불구하고, 나는 이행이 □공적 영역의 확대□를 주요 내용으로 할 것이라고 생각하였고, 그렇다면 현 자본주의 사회의 공적 영역, 즉 공공부문은 공적 영역의 확대, 즉 이행에서 매우 중요한 사회적 영역이 될 것이고, 이 때 공공부문 노동자들, 공공부문 노동조합들의 역할이 무엇보다도 중요할 것이라고 생각한 것이다. 이러한 생각은 자연스럽게 공공부문 노사관계에 관심을 갖게 하였다.

공공부문 노사관계에 대한 연구를 진행하면서 □국가 문제□에 부딪히는 것은 어쩌면 당연한 일이었다고 할 수 있다. 이행의 관점에서 국가를 바라보는 경우, 현재의 국가는 자본주의사회에서 존재하는 국가 즉 자본주의사회의 국가인데, 이행은 탈자본주의화를 의미하는 것이고 따라서 그 국가는 이행과정에서 □어떻게든지 처리되어야 하는 것□이었다. 그런데, 기존의 □정통□ 국가이론은 이행과정에서 새로운 국가, 즉 새로운 지배계급 국가 건설의 불가피성을 주장하고 있었고, 그것은 자본주의사회의 국가를 □자본가 계급 독재기구로서의 국가□로 바라보는 관점에 입각하고 있었던 것이다. 그러나 현대 사회에서 급격한 단절을 통한 이행에 회의적이었던 나는 그러한 이행방식에 의문을 제기하였으며, 자연스럽게 □정통□ 국가이론에 문제를 제기하기 시작하였고, 마찬가지로 이후의 다양한 국가이론들에 대해서도 비판적인 시각으로 접근하여야 할 것으로 판단하였다. 그리고 새로운 국가 입론은 필요에 따라 만들어지는 기능주의적인 방식으로가 아니라, 국가의 실체에 대한 파악을 근거로 이루어지는 것이어야 한다고 생각하였다.

(정통) 맑스주의적 전통에 서 있는 기존의 국가이론들은 자본주의 사회의 국가가, 자본가계급의 도구로 파악되든지, 아니면 자본주의국가로 파악되든지, 자본주의의 틀을 벗어날 수 없는 것으로 간주하였다. 따라서 논리적으로, 실천적으로 그 국가는 타도되어야 하는 대상으로 파악된다. 다른 한편, 소위 □개량주의적□·□수정주의적□ 노선을 취하고 있는 국가이론들은 이행의 과정에서 기존의 국가를 이용하는 것이 이론적으로, 현실적으로 가능하다고 보고 있으며, 또한 그러한 정치적 실천은 서구 사회에서 계속적으로 이루어지고 있는 상황이다. 그런데, 현실적으로, 현 자본주의 사회의 공공부문을 이행의 중추로 설정하는 경우, 공공부문 노동조합운동의 의의는 □공공성□에 대한 전 사회적 수준에서의 (노동자계급·대중적) 합의를 자신의 동력으로 할 때에만 확고해질 수 있다고 볼 수 있다. 이 때 현실적으로 공공부문 노동조합운동의 목표는 자본주의사회의 국가를 타도하는 것(결과적으로는 그것이 될지는 모르지만)이 아니라, □공공성□이라는 물질적 힘으로 국가를 변화시키는 것이 될 것이다. 이렇게 본다면, 국가는 더 이상 즉각적인 타도의 대상이 아니라 □구조개혁□의 대상이 된다.

그런데 위와 같이 설정된 공공부문 노동조합운동의 의의는 공공부문 노사관계라는 현실적인 제도적 틀 속에 □공공성□의 문제가 제대로 자리잡고 있을 때에 비로소 분명해진다고 할 수 있다. 일반적으로 말해서, 노동조합운동이 노사관계의 틀에 매몰된다면, 그 운동은 사실상 이행의 문제를 자신의 것으로 할 수 없다고 할 수 있다. 그러나 공공부문 노동조합운동의 경우 사정은 일반적인 상황과 일정 수준 이상으로 다르다고 볼 수 있다. 그것은 공공부문 노사관계에서 공공부문 노동조합의 (본질적이라는 의미에서) 실질적인 상대가 국가이고, 공공부문 노사관계는 민간부문 노사관계에서와는 강도 및 차원이 다른 □공공성□을 내포하고 있기 때문이다(물론, 이것은 노동조합운동이 경제주의적 틀에 얽매이지 않고 사회적 노동조합주의를 자신의 이념으로 할 때 비로소 가능하게 된다). 바로 이 □공공성□은 정태적으로 고정되어 있는 그 무엇이 아니다. 한 사회에서 □공공성□이 갖는 구체적인 의미는 그것을 둘러싸고 진행되는 사회적 갈등·투쟁의 결과이며, 따라서 유동적이기 때문이다. 그런데, 공공부문 노사관계는 바로 이 공공성을 전제로 한 공공부문 위에 존재하는 것이며, 따라서 공공부문 노동조합운동이 □공공성□에 대한 사회적 담론을 주도하는데 성공적이라면, 공공부문 노사관계 그 자체는 □공공성□의 확대를 위한 제도적 틀이 될 수 있다고 할 것이다.

이와 같은 문제의식 하에서 아래에서는 공공부문 노사관계의 국가론적 함의를 살펴보도록 한다. 우선, 기존의 맑스주의 국가이론들을 간단하게 요약한 후, 그것들이 공공부문 노동조합운동(공공부문 노사관계)에 대해 갖는 함의를 비판적으로 검토한다. 다음으로는, 공공부문의 사회적 지위의 변화를 국가-사회관계(특히 국가의 경제적 역할)라는 맥락에서 검토하면서, 국가-사회관계의 구조적 틀의 변화에 따른 공공부문 노사관계의 지형 변화에 공공부문 노동조합운동이 어떻게 대응하는 것이 필요한지를 살펴본다. 마지막으로 이상의 논의가 공공부문 노동조합운동에 대해 갖는 함의를 요약한다.

2. 맑스주의 국가론의 비판적 검토 : 공공부문 노사관계에 대한 함의

서두에서 언급하였듯이 노동조합운동의 관점에서의 국가에 대한 논의는 단순히 국가에 대한 이론적 관심 이상의 것일 수밖에 없다. 사실상 국가는 사회에 그 영향을 간접적으로나마 미치지 않는 곳이 없을 정도로 광범위한 영향력을 미치고 있다. 따라서 노동조합운동은 불가피하게 국가와 영향을 주고받을 수밖에 없다. 하물며 국가의 직접적인 영향력이 미치는 사회 영역인 공공부문에서 노동조합운동은 국가와 특히 중요한 관계를 형성하고 있다고 할 것이다. 다시 말하자면, 공공부문 노사관계는 공공부문이라는 사회 영역 위에서 존재하고, 이 공공부문은 국가와 사회 사이의 관계 위에서 존재하는 것이다. 따라서 공공부문 노사관계에 대한 접근은 국가와 사회의 관계에 대한 논의를 전제로 하는 것일 수밖에 없으며, 이때 무엇보다도 □국가가 무엇인가□를 따져보는 것은 아주 당연하면서도 중요한 일이다.

그럼에도 불구하고 지금까지 대체적으로 국가에 대한 질문은 공공부문 노사관계에 대한 논의들에서 상대적으로 중요하지 않게 다루어졌으며, 설사 언급된다고 하더라도 공공부문 노사관계에 대한 국가(론)의 함의에 대해 명확한 인식을 하고 있는 것이었다기보다는, 기존의 여러 이론적·실천적 논의·입장을 무비판적으로 전제한 후, □당연히 그 무엇으로 여겨지는 어떤 국가□를 전제로 하는 것이었다고 판단된다. 특히 (정통) 맑스주의적 국가론을 전제로 하는 경우에, 그에 입각한 국가론(관)이 공공부문 노동조합운동에 구체적으로 어떠한 관계를 맺고 있는지에 대해 비판적으로 재검토하는 경우는 별로 없었다고 보는 것이 옳을 것이다.

나의 생각에 공공부문 노동조합운동은 사회적 합의를 통한 □공공성□의 확대를 위한 투쟁을 그 존립근거로 할 수밖에 없다. 그리고 그 투쟁은 (자본주의) 국가의 폐지를 목적으로 하는 것이 아니라, 현재의 국가가 □공공성□의 확대를 담지하는 주요한 제도로 변화시키는 것이어야 하는 것이다. 그런데 (정통) 맑스주의적 국가론에 입각하는 경우에는 이 글에서 제시하고자 하는 □이행의 계기로서의 □공공성□을 담지하는 제도인 국가□를 발견하기가 쉽지 않다. 돌려서 말하면, 기존의 (정통) 맑스주의적 국가론에 입각하는 경우에는 □공공성□을 둘러싼 투쟁을 통한 사회의 변화를 꾀하는 공공부문 노동조합운동이 그 근거를 찾기가 매우 어렵다는 것이다. 그럼에도 불구하고 그 동안 공공부문 노동조합운동에 대한 많은 논의들은 올바르게 □공공성□ 문제를 제기하고 있었음에도 불구하고 □무의식적으로□ (정통) 맑스주의 국가론을 전제로 하고 있었다. 서로 다른 함의를 갖는 개념이 결합된 것이다. 이것은 이론적으로는 무시될 수 있다고 하더라도 실천적으로는 매우 중요한 문제를 낳을 수밖에 없다.

맑스주의 국가론은 맑스(및 엥겔스)의 국가에 대한 언급을 그 뿌리로 하고 있다고 할 수 있다. 주지하듯이 맑스는 후에 □자본가계급의 (도구로서의) 국가론□와 □국가의 상대적 자율성론□(자본주의국가론)의 토대가 되는 서로 상반되는 듯한 국가론을 서로 다른 맥락에서 각각 제기하였다. 전자는 맑스와 엥겔스가 공동 집필한 □공산당선언□에서 □근대국가의 행정부는 부르주아지의 공동업무를 관장하는 위원회에 불과하다□고 주장한 것과 관련되며, 후자는 프랑스 혁명에 대한 분석에서 국가가 계급적 토대로부터 자유로울 수 있음을 보여준 것과 관련된다.

전자의 다분히 □도구주의적□인 국가론은 후에 레닌 등 주요 맑스주의자들이 주로 채택하고 있던 자본주의 사회의 국가에 대한 관점으로서, 예를 들어 레닌은 (자본주의 사회의) 국가를 지배계급(부르주아)의 피지배계급(프롤레타리아) 억압 기구로 보아, 혁명은 그 국가를 접수·개량하는 것이 아니라 프롤레타리아의 (계급 독재) 국가에 의해 대체되어야 한다고 주장하였다. (이러한 자본가계급의 도구로서의 국가론의 취하는 입장은 이 글에서 지칭하는 □정통□ 맑스주의의 입장이라고 할 수 있다.)

반면, 후자의 국가의 상대적 자율성론은 중요한 기여를 한 맑스주의자로는 알튀세와 풀란차스를 꼽을 수 있다. 이들(풀란차스의 경우는 주로 초기 활동에 해당함)은 자본주의 사회가 정치적, 경제적, 이데올로기적인 세 수준·구조가 중층적으로 결합되어 있는 것이며, 이 때 국가는 자본주의사회의 질서를 유지를 보장하고 전반적인 통일성을 보장하는 기능을 수행하는 조직이다. 이 때 국가는 사회의 계급 관계로부터, 특히 지배계급으로부터 자유롭다고 할 수 있음에도 불구하고 자본주의의 틀을 벗어나지는 않는 □자본주의국가□이다. 그런데, 이러한 논의는 이론적으로는 의미가 있을지는 모르나, (자본주의의 극복을 꾀한다는 의미에서) 실천적으로는 (결과적으로) 도구주의적 국가론의 결론과 거의 차이가 없는 것으로 보인다. 왜냐하면, 그것이 결국은 자본주의국가인 한 국가는 □탈□자본주의국가가 될 수는 없는 것으로 상정되기 때문이다.

한편, 그람시(풀란차스는 그람시로부터 많은 영향을 받은 것으로 보인다)는 □헤게모니 국가론□을 제기함으로써 도구주의적 국가론의 일면적인 국가규정, 즉 (피지배) 계급억압의 도구로서의 국가 개념의 일면성을 지적하고, 피지배계급을 이데올로기적·문화적으로 지배하는 국가의 기능을 강조함으로써 국가에 대한 기존의 이론적·실천적 논의의 틀을 확장시켰다고 할 수 있다. 그러나 이 □헤게모니 국가론□도 (그것이 □기동전□이 아니라 □진지전□의 필요성을 강조하고 있음에도 불구하고) 결국은 국가는 □포위□되어 붕괴되어야 하는 것으로 간주함으로써 기본적으로는 위의 논의들과 동일한 맥락에 서 있는 것으로 판단된다.

이들 맑스주의자들의 국가이론의 특징(그것은 맑스주의 국가이론의 중요한 결함이기도 하다)은 무엇보다도 기능주의적이라는 데에 있다. 즉, 자본주의는 유지되어야만 하는 것이었고, 그 필요는 국가의 기능에 의해서 충족되어 왔다고 보는 것이다. (쉐보르스키는 기존의 대다수의 맑스주의 국가론들이 국가이론이었다기보다는 자본주의 재생산 국가이론이었다고 본다) 이것을 이 글의 관심사인 공공부문 노동조합운동의 문제와 연결시켜보면, 맑스주의의 기능주의적 국가론의 한계는 분명하게 드러난다.

공공부문 노동조합운동은 그 자체로 □공공성□의 문제라는 사회적 제약 하에 놓여 있다고 할 수 있다. 그리고 그 공공성 유지·확보의 제도적 장치는 기본적으로 국가에 있다고 할 수 있다. 그런데, 맑스주의 국가론에 따르면 그 국가는 본질적으로 자본주의적 질서의 유지를 자신의 기능으로 하기 때문에 □공공성□은 기본적으로 자본주의 사회의 지배계급인 자본가계급의 관점에서만 승인될 수 있는 공공성일 수밖에 없다. 그렇지만, 현실적으로 이 사회에서의 □공공성□은 노동자계급·대중의 관점에 의해서 주도적으로 요구되고 있으며, 따라서 □공공성□이 자본가계급만의 것이라고 인정될 여지는 별로 없다. □공공성□의 확대, □공공부문□의 확대가 자본주의적 질서를 유지·강화하기 위한 자본주의 국가(또는 자본가계급의 국가)의 기능이 외화된 결과로만 볼 이유는 어디에도 없으며, 오히려, 공공성의 확대는 사회의 여러 세력들의 갈등·타협의 결과로서, 국가 활동에 제도적으로 반영된 것으로 보는 것이 옳을 것이다. 이 때 국가는 사회의 분업적 발전의 제도화된 결과물로서, 사회의 계급적·비계급적 갈등의 제반 양상들과 상호작용하면서 해당 사회의 한 영역으로서 존재하는 독자적인 객관적인 실체로 파악될 수 있을 것이다. (그런데, 국가에 대한 맑스주의적 이론에 문제가 있다고 해서, 맑스주의의 사회이론이 모두 틀린 것이고 따라서 폐기되어야 한다고 주장하는 것은 아니다. 자본주의 사회의 계급갈등에 대한 분석에 있어서 맑스주의 사회이론이 갖는 함의는 여전이 유효하다. 물론, 그렇다고 하더라도 추상적 □계급□개념에 함몰되어 버리는 이론적·실천적 태도는 수정되어야 하며, 구체적인 실천에 제대로 복무할 수 있는 구체적인 이론으로 발전해 나가야 할 것으로 보인다)

3. 국가-사회관계의 변화와 공공부문 노사관계

공공부문 노사관계가 주목을 받기 시작한 것은 상대적으로 안정적이었던 공공부문 노사관계가 □갈등적 노사관계□의 핵으로 등장하면서부터라고 할 수 있다. 주로 2차 대전 이후 서구 선진자본주의 사회들에서 케인즈주의적 복지국가의 등장에 따라 공공부문이 확대되고, 그 위에서 공공부문은 상대적으로 안정적인 노사관계를 유지하여 왔다고 할 수 있다. 하지만 케인즈주의적 복지국가의 위기와 신자유주의적 국가형태의 등장에 따라 기존의 공공부문의 사회적 지위가 흔들리면서 공공부문 노사관계의 안정성에 균열이 발생하게 된 것이다. 따라서 공공부문 노사관계에 대한 논의는 결국 한 사회에서 공공부문이 차지하는 위상의 변화에 대한 추적을 토대로 하여야 한다.

그 동안 공공부문의 존립근거에 대한 논의는 주로 국가와 시장과의 관계의 문제, 즉 국가의 경제적 역할 문제를 중심으로 이루어졌다고 할 수 있다. 대체적으로 국가의 시장 개입에 대한 논의는 □시장의 실패□ 또는 □국가(정부)의 실패□라는 맥락에서 이루어졌다. 케인즈주의 복지국가의 등장 및 발전은 1930년대를 휩쓸었던 경제공황이 보여준 □시장 실패□를 국가의 개입을 통해서 극복하고자 한 것이었다고 할 수 있다면, 신자유주의 국가의 등장은 케인즈주의 복지국가가 1970년대 이후의 경제위기에 적절히 대응하지 못한 □국가의 실패□를 근거로 시장으로의 복귀를 목표로 한 것이었다고 볼 수 있겠다. 국가형태의 이러한 변화는 한 사회의 □공공부문□의 지위에 대한 새로운 평가를 요구하는 것이었으며, 특히 신자유주의 국가는 기존에 공공부문을 통해 국가가 수행하던 경제적 역할을 상당한 수준 철회하는 것이었고, 따라서 공공부문 노사관계는 존립 위기에 직면할 수밖에 없었던 것이다. (현상적으로는 한국의 공공부문 노사관계가 직면하고 있는 상황도 이와 매우 유사하다고 볼 수 있다. 그렇지만 한국의 경우에는 발전국가의 형성·발전·약화라는 맥락에서 다루어져야 할 것으로 보인다)

케인즈주의 국가의 위기와 함께 국가의 경제적 역할(국가의 경제개입)에 대한 좌우에서의 비판적 논의가 이루어졌다. 그 양 진영의 비판들이 이론적·이데올로기적 토대는 분명히 다름에도 불구하고 양자 사이에는 한가지 공통점이 있었는데, 그것은 국가 역할의 한계에 관한 것이었다. 이에 대해 간단하게 살펴보자.

맑스주의적 입장에서 케인즈주의 국가의 위기를 살펴보고 있는 이론들은 앞서 보았듯이 국가의 경제 개입을 자본주의 재생산이라는 관점에서 살펴보고 있다 하겠다. 이에 의하면 자본주의 국가는 원활한 자본축적과 사회적 불안정의 해소라는 두 가지 기능을 담당하고 있다. 즉 국가는 축적기능과 체제정당화 기능을 담당하는 것이다. 그런데 현대 자본주의의 독과점화는 시장의 원활한 작동을 방해하며(시장의 실패), 따라서 국가가 등장하여 시장에 개입함으로써 자본주의의 원활한 작동을 가능하게 한다(예를 들어서 공기업의 등장은 시장의 실패를 보완하기 위해 국가가 직접 생산자로서 경제에 개입한 결과이다). 한편 자본주의 사회에는 그 특성상 □계급갈등□을 내포하고 있다. 계급갈등의 자본주의의 재생산에 필요한 정치적·이데올로기적 정당성에 대한 위험요소이며, 따라서 국가는 이 문제를 해결하기 위해서 여러 가지 방식으로 개입을 하여 체제정당성을 확보하는데 기여한다(예를 들어 복지국가의 등장에 따른 비기업적 공공부문의 확대는 국가가 체제 정당화를 위해 경제·사회에 개입한 결과이다). 그러나 국가의 경제개입의 케인즈주의적 형태는 국가의 재정위기를 낳고, 경제활성화에 크게 기여하지 못하는 등 항상적인 문제에 직면하게 되는 것으로 파악된다.

케인즈주의적 개입국가에 대한 비판은 신자유주의적 사회·경제이론으로부터도 매우 강력하게 대두되었다. 그리고 이들의 반(反)국가주의적 관점은 80년대 신자유주의 국가의 표상인 대처리즘과 레이거노믹스의 이론적 근거가 되었다. 신자유주의의 핵심은 반국가주의적 시장중심주의이다. 이에 따르면, 시장은 경제적으로 효율적일뿐만 아니라 윤리적으로도 정당화된다. 시장은 개인들의 자유와 평등, 그리고 정의를 실현시킬 수 있는 유일한 장이 되고, 또한 가격기구를 통해서 가장 효율적으로 사회적 자원들을 배분한다. 이러한 관점에 의하면 국가는 반드시 실패하도록 되어 있다. 국가를 운영하는 정치인들과 관료들은 공공의 이익보다는 자신들의 사적 이익을 극대화시키고자 하기 때문에, 그들의 사적 이익 추구의 통로가 되는 국가의 경제에 대한 개입은 경제의 비효율성을 극대화시킬 뿐이다. 또한 각종 규제를 국가의 경제 개입은 경제 전체의 이익을 증대시키기보다는 일부 집단의 이익만을 위한 것이며, 낭비적인 독점적 지대만을 발생시킬 뿐이다. (그런데, 신자유주의의 이러한 작은 국가론은 또한 강한 국가를 제안한다. 왜냐하면, 기존의 비효율적인 케인즈주의적 복지국가를 해체하기 위해서는 작지만 강한 국가가 필요한 것이다.)

따라서 좌우의 양극단에 서 있는 정치적으로 서로 다른 이론·실천이 모두 같이 자본주의 사회의 국가에 대해서 □적대적□이었던 것은 매우 아이러니컬하다고 할 수 있다. 물론, 반대의 근거는 서로 다르다. 맑스주의자들은 자본주의국가는 자본주의의 문제를 근본적으로 해결할 수 없기 때문에 근본적으로 다른 계급적 기반을 갖는 국가로 대체되어 궁극적으로는 국가 그 자체가 소멸되어야 하는 것으로 보았던 반면에, 신자유주의자들은 이 자본주의 국가가 다른 자본주의국가로 전환되어야 하는 것으로 보았던 것이다. 그런데, 이 글에서 내가 공공부문 노동조합운동의 근거가 되어야 한다고 주장하는 노동자계급·대중의 관점에서의 □공공성□의 확장적 제도화 전략의 맥락에서 보면, 맑스주의적 국가론은 현존 국가는 그러한 공공성을 궁극적으로 담보할 수 없는 것으로 봄으로써 공공부문 노동조합운동의 근거를 이론적으로 빼앗아버린 것으로 보인다. 물론 신자유주의 국가론은 이론적으로뿐만 아니라 실천적으로 공공부문 노동조합운동으로부터 공공성의 정치의 공간을 박탈해버리고자 하였고, (영국같은 경우) 어느 정도 그에 성공적이었다고 볼 수 있다.

케인즈주의 국가형태(또는 폭넓게 말해서 개입주의 국가)의 등장에 대한 맑스주의자들의 설명은, 다른 각도에서 보면, 공공부문의 급속한 성장에 대한 설명이 될 수도 있다. 공공부문의 성장은 자본주의의 원활한 재생산을 위해서 국가가 직접 사회·경제에 개입한 결과물인 것이다. 그러나 케인즈주의적 국가개입은 본래적으로 실패를 내포하고 있기 때문에 공공부문의 사회적 지위는 항상 확고한 것이 아니다. 케인즈주의적 국가개입이 일시적인 성공을 구가하고 있을 때에는 공공부문이 안정적으로 유지·확대되었고, 그에 따라서 공공부문 노사관계도 안정적일 수 있었지만, 그것의 한계·실패는 국가의 사회·경제에 대한 개입의 중요한 한 축인 공공부문의 사회적 지위의 불안정화를 의미하는 것이었고, 그것은 바로 공공부문 노사관계의 불안정화로 이어졌던 것이다. 그것은 맑스주의적 입장에서 보면 자본주의 국가의 본래적 한계로부터 비롯된 것이었다. 마찬가지로 신자유주의적 국가형태의 등장은 기존의 경제 개입에 대한 근본적인 관점상의 변화를 수반하는 것이었고, 그것은 바로 공공부문의 사회적 지위에 대한 직접적인 타격을 가하는 것으로 이어져 공공부문 노사관계의 폭발을 유발하였다고 볼 수 있다.

결국 서구에서 케인즈주의적 국가형태에서 신자유주의적 국가형태로의 전환과 공공부문의 사회적 지위의 관계는 아주 분명하다고 할 수 있다(서구의 모든 국가들이 이러한 전환을 경험하였다고 보기는 힘들다. 예를 들어 독일의 경우, 2차대전 후 형성된 국가형태는 케인즈주의적인 것이었다기보다는 오히려 신자유주의적인 것이었다고 보는 것이 옳다. 물론 그것은 대처주의로 대표되는 영국의 신자유주의와는 많은 차이가 있는, 질서자본주의를 표방하는 사회적 시장경제론에 근거하고 있었다). 계속 언급하는 것이지만, 케인즈주의적 국가형태가 지배적이었던 시기에 공공부문은 국가의 개입주의적 정책을 수행하는 가장 직접적인 도구가 되는 사회적 영역이었고, 따라서 그것의 사회적 지위는 매우 확고하였다고 할 수 있다. 그러나, 신자유주의적 국가형태가 자리잡게 되자 공공부문의 기존의 사회적 지위는 매우 약화될 수밖에 없었다. 국가의 경제적 역할의 축소, 시장으로부터의 철수는 개입의 직접적인 수단이었던 공공부문의 축소 및 민영화, 더 나아가 잔존 공공부문에 대한 민간 경영기법의 도입 등을 가져왔고, 결국 공공부문은 새로운 사회적 지위를 강요받게 되었던 것이다.

서구 사회에서 공공부문이 성장하고 쇠퇴하는 과정이 우리의 공공부문 노동조합운동에 대해서 갖는 함의를 제대로 도출하기 위해서는, 다음과 같은 질문을 던져야 할 것으로 보인다. 애초에 공공부문 노동조합운동은 어떠한 국가론적 입장에서 □공공성□의 문제를 제기하여야 했던 것일까. 공공부문 노동조합운동은 자신이 서 있는 기반의 특수성(즉, □공공부문□ 위에 서 있다는 점)을 확고히 인식하고, 케인즈주의적 복지국가 하에서 확장된 공공성의 영역이 단지 자본주의적 질서의 유지·강화를 위한 것만이 아니었으며, 노동자계급·대중의 투쟁의 결과인 사회의 민주주의적 발전의 결과로서 □현대 국가□에 부과된 제도적 형태로 바라보는 것이 옳았던 것은 아니었을까. 현대 국가를 자본주의국가로만 간주하여 그것의 □자본주의성□만 강조하는 것은 우리 앞에 있는 국가를 통한 진보적 사회발전의 가능성을 애초부터 가로막아버리는 것은 아닐까.

따라서, 나는 국가에 대한 규정(실체적 규정과 규범적 규정 모두)이 무엇보다도 중요하다고 생각하는데, 그것은 다음과 같은 이유 때문이다. (정태적이어서 따라서 몰역사적이게 될 위험성을 배제할 수만 있다면) 국가에 대한 규정은, 따라서 국가-사회관계에 대한 규정은 그 사회의 공공부문의 지위(및 공공부문 노사관계)의 안정성의 폭(공공부문-민간부문의 균형의 정도)에 대한 규정을 포함하여, 따라서 공공부문 노동조합운동의 목표 설정에 중요한 근거가 된다. 민간부문과 달리 공공부문은 넓게는 해당 사회의 국가형태가 무엇인가, 좁게는 집권 정부의 성격이 어떠한가에 따라서 그 규모와 역할이 규정되어 왔다. 만약 공공부문의 지위가 사회적으로 안정되고 그에 따라서 공공부문 노동조합이 그 틀 위에서 자신의 명확한 정책목표를 갖고 활동할 수 있다면, 공공부문 노동조합운동은 사회발전의 중요한 동력이 될 수 있다. 그렇지 못하고 공공부문의 사회적 지위가 불안정할 뿐만 아니라 왜소한 것이 된다면, 공공부문 노동조합운동은 사회적 전망을 갖기 쉽지 않다.

4, 한국 공공부문 노사관계의 지형 변화와 공공성의 정치

전 세계적으로 자본주의 사회의 국가역할의 구조에 중요한 변화가 이루어지고 있는 것으로 보인다. 그 변화의 궁극적인 원인은 소위 글로벌라이제이션의 심화에 있으며, 공공부문과 관련해서 그것은 민영화와 경영개념의 도입으로 표출되고 있다. 서구 선진자본주의 사회들의 경우, 좌파 정부들이 들어섰음에도 불구하고 기존의 우파 정부들이 잡아 놓았던 국가의 경제적 역할의 변화 방향은 그렇게 크게 바뀐 것처럼 보이지는 않는다. 이러한 상황은 기존의 개입주의적 국가형태들에서 나타났던 국가-사회관계의 내용이 구조적으로 변화하고 있는 것으로 볼만한 근거가 되는 것으로 판단된다. 그것은 또한 기존의 개입주의적 국가-사회 관계가 더 이상 작동하기 쉽지 않은 모종의 구조 변화가 전지구적으로 이루어지고 있기 때문일 수도 있다.

한국의 경우, 그것은 이미 (짧게 잡아서) 80년대 후반부터 시작되었으며, 최근의 외환위기는 국가-사회관계의 변화를 급속도로 빠르게 진행시키는 계기로 작용하였다. 물론, 기존의 한국의 국가를 서구의 케인즈주의적 국가와 동일한 것으로 볼 수는 없다. 한국의 국가에 대해서는 □발전국가론□적 이론틀이 적합할 것으로 보이는데, 그렇다면 한국의 국가-사회관계의 변화, 그에 따른 공공부문의 사회적 지위의 변화는 발전국가의 쇠퇴와 그 뒤를 잇는 새로운 형태의 국가(신자유주의국가?)가 등장한 또는 등장하고 있는 것에 기인한다고 판단하여야 할 것이다.

) □1980년대 이후의 한국과 대만의 경험은 초기의 산업화단계에서 뚜렷하게 목격되는 발전국가 모형에서 점차 이탈하고 있음을 보여준다. 구체적으로 국내 민간자본의 성장, 민주화와 시민사회의 강화라는 국내적 요인과, 글로벌화 경향성 및 경제자유화·개방화 압력이라는 세계적 요인으로 인해 발전국가 운용의 전제조건이었던 국가의 정책적 자율성과 정책도구들은 상당부분 침식되고 있다. 또한 국가관료조직의 응집성과 국가-기업간의 연계성도 현저히 약화됨에 따라 산업정책의 비일관성과 시행착오가 빈발하는 등 국가의 능력성도 점차 한계에 직면하고 있는 것으로 보인다□(윤상우, □동아시아 발전국가론의 비판적 검토□ □경제와 사회□ 2001 여름호)

그 결과는 주지하는 바와 같이 공공부문의 축소(민영화)와 기업적 경영기법의 도입이 급속하게 진행된 것이다. 문제는 공공부문에서 발생하는 이러한 변화가 단순히 정치적·이데올로기적 공세에 의한 일시적인 것이라기 보다는 글로벌라이제이션을 배경으로 한 사회구조적 변화에 의한 구조적 변화일 가능성이 크다고 하는 것에 있다. 만약 이러한 판단이 옳다면, 우리가 겪은, 그리고 겪고 있는 공공부문의 구조조정은 일정 정도 불가피하였던 것이고, 단지 그 범위, 속도 및 방법 등(즉, 민영화 대상기관의 선정, 구조조정 추진 주체, 사회적 합의 정도, 구조조정 방식 등)에 문제가 있었던 것으로 보아야 하는 것이 된다. 이러한 상황 판단이 현 시점에서 공공부문 노동조합운동에 대해 갖는 함의는 무엇인가. 특히 이 글에서 주안점을 두고 있는 □공공성□의 정치와는 어떠한 관련이 있는가.

공공부문 노사관계를 검토할 때 □정치적 상관성(political contingency/정치적 상황)□이 중요하다는 논의가 있다. □정치적 상관성□은 □공공부문의 각 기관들의 목표과 그것의 운영상의 규칙, 정부 부처의 개입, 정당들의 정책, 대중의 여론, 여타 국가 기구들의 요구, 그 공공기관이 생산하는 재화 및 서비스를 사용하는 공적 기구들 및 민간부문의 이익집단들의 제반 압력 및 요구 등□을 포함하는 개념으로서, 공공부문을 둘러싸고 있는 구체적인 조건들이 계속적으로 영향을 주고받는 상황을 의미한다. 이것은 공공부문의 지위 변화는 이 정치적 상관성의 변화와 밀접한 관련이 있다는 것을 의미한다. 따라서 공공부문 노사관계를 다루는 경우 이러한 측면을 주목하는 것은 반드시 필요하다. 그럼에도 불구하고 이 개념은 이 글의 논의 맥락에서 볼 때 일정한 한계가 있다. 이 정치적 상관성 개념은 공공부문의 운영이 주변 상황에 의해 영향을 받게 되는 것으로 간주되며 각 공공부문 기관의 직접적 당사자인 노사, 특히, 우리의 관점에서 볼 때, 공공부문 노동조합의 능동적·주체적인 측면을 적극적으로 고려하지 못하고 있는 것이다. 공공부문 노동조합운동의 관점에서 이 개념을 바라본다면, 공공부문 노동조합운동의 목적의식적인 활동을 통해서 정치적 상황을 주도해 나가는 것이 무엇보다도 중요한 것이기 때문이다. 그리고 그것은 □공공성□의 개념을 진보적 사회발전의 관점에서 노동자계급·대중의 사회적 지위 향상을 보장하는 내용으로 채우고, 이렇게 구성된 □공공성□을 통해서 □정치적 상관성□을 진보적 방향으로 형성해 나가는 것이어야 한다. 이것이 바로 이 글에서 주장하는 □공공성□의 정치의 핵심이다.

공공성의 정치가 제대로 이루어지기 위해서는 공공부문 노동조합들이 한편으로는 □공공성□을 담보할 수 있는 공공부문 노사관계의 형성에 매진하고, 다른 한편으로는 공공부문 노동조합·노동자들의 자기혁신이 이루어져야 한다. 공공부문 노동조합의 자기혁신에 대해서 □(공공기관) 경영구조의 약점이 조합원의 실리와 교환되는 구조□로부터의 개혁이 필요하였으며, 공공부문 노동조합은 공공부문 개혁에 대한 사회적 요구를 자기혁신의 기조로 삼아야 한다는 올바른 문제제기가 있었다. 이것은 공공부문 노동조합운동이 □공공성□의 정치를 실현해 나아가기 위한 필요조건이라고 할 것이다.

한편, 공공성의 정치는, 해당 사회의 현실적인 조건을 충분히 고려하여, 공공부문의 범위를 설정하고, 그것의 운영을 민주적으로 변화시키는 것을 포함한다. 공공부문 노사관계에 있어서 국가의 사회적 역할들 중에서 □공적 재화 및 서비스의 생산□ 및 □그것을 직접적으로 담당·수행하는 노동자의 고용□이라는 두 가지 역할이 무엇보다도 중요하다. 이것은 구체적으로 어떠한 재화 및 서비스를 공공부문에서 사회에 제공할 것인가 하는 공공부문의 사회적 범위의 문제와 우선 관련되고, 또한 이것의 확정 및 변화는 공공부문 고용의 규모에 중요한 영향을 미친다. 따라서 민간부문과는 달리 공공부문에서는 □공공성□의 정치가 다른 무엇보다도 선차적인 중요성을 갖게 된다. 한편으로, 구조조정의 시기에 무엇보다도 중요한 쟁점이 되는 □고용안정□의 문제는 공공부문의 사회적 지위의 변화에 따라서 유동적일 수밖에 없으며, 다른 한편으로, 공공성의 정치가 허용하는 한계 이상의 공공부문 노동조합·노동자의 요구는 공공성의 정치가 노동조합·노동자에게 불리한 것으로 진행될 가능성을 높이기 때문이다. (예를 들어, 한국전력, 철도, 한국통신 등의 민영화 반대 투쟁은 바로 이러한 공공성의 범위 확정의 문제와 관련된다. 물론, 공공성의 정치를 주도하고자 하는 공공부문 노동조합·노동자의 □공공성□ 문제도 이와 밀접하게 관련되어 있다고 할 수 있다)

공공부문 운영의 민주화는 공공성의 정치를 제도화하는 것과 관련된다. 공공성의 정치의 제도화는 구체적으로는 공공부문의 각 기구들의 존재 목적을 □공적□으로 설정하고, 그것의 운영이 민주적으로 이루어지도록 하는 □공공참여적 전문책임경영체제□를 확립하는 것, 공공부문 노사관계가 그러한 틀 안에서 형성되는 것, 공공부문 노동조합이 공공기관의 운영에 적극적으로 개입하는 것 등을 의미하는 것이되, 그러한 제도적 틀이 □공공성의 정치□ 안에 묶이는 것을 의미한다. 단순히 □책임자율경영□이 공공부문에 도입되어야 한다는 것의 한계가 계속적으로 지적되는 것은 바로 공공부문 노사관계 등 공공부문을 둘러싸고 있는 제반 제도적 틀이 □공공성의 정치□로부터 벗어나 □공공성□ 그 자체를 훼손할 가능성이 크기 때문이라는 것을 분명히 하여야 한다.

결국, 정부에 의해서 공공부문의 일방적인 구조변화가 이루어지고 있는 이 상황을 공공부문 노동조합운동이 올바르게 돌파할 수 있는 거의 유일한 길은, 위에서 언급된 공공성의 정치를 활성화시킴으로써 공공부문의 범위를 확정하는 문제를 사회적인 의제로 설정하고 대중적 토론을 불러일으킴으로써 공공부문을 둘러싼 정치적 상황을 변화시키는 것이다.

그렇다면, 이러한 공공성의 정치와 앞에서의 □국가□에 대한 문제제기는 구체적으로 어떠한 관계에 있는가?

5. □공공성의 정치□의 국가론적 함의

공공부문 노사관계를 다루면서 맑스주의적 국가관에 대해 문제제기를 하는 것은 자칫 현실적으로 존재하지 않는 □맑스주의적 공공부문 노동조합운동□을 만들어 내고, 그 허상과 비시를 다투는 것으로 보일 수도 있다. 왜냐하면, 맑스주의적 관점에 서 있다 하더라도 공공부문 노동조합운동에 대한 기존의 논의들은 현실적으로 앞의 논의들과 크게 다르지 않기 때문이다. 그렇다면 무엇이 문제인가.

이 글에서 내가 주장하고자 하였던 것은 공공성의 정치가 국가라는 제도적 틀 속에 각인되는 것이 필요하다는 것이었다. 이 때 공공부문은 공공성의 정치가 제도화된, 국가의 한 부분이 되는 것이다. □사회주의로의 민주적 길□을 제기하였던 후기 풀란차스의 말처럼 □국가가 정치권력 행사의 중심□이라면, 그리고 또한 □국가가 계급들 사이의 세력관계의 응축□이라면, 그 연장선상에서 공공부문은 제도화된 정치권력으로서의 국가의 한 부분이며, 그 안에는 공공성의 정치를 통한 세력관계가 응축되어 있는 것으로 볼 수 있다. 사정이 이렇다면, 공공부문 노사관계는 공공성의 정치가 구체적으로 이루어지는 제도적 장치가 되며, 공공부문 노동조합운동은 그 공간에 참여하는 주요한 세력이 되는 것이다. 이 때 국가는 궁극적으로 제2의 국가에 의해서 대체되는 것이 아니라 새로운 (계급적) 내용으로 채워지는 제도적 응축물이 된다.

공공부문 노동조합운동에 대한 논의에서 현실적으로 □정통□ 맑스주의적 관점은 거의 등장하지 않고 있다고 볼 수 있다(나는 그것이 등장하지 않았을 뿐이지 아예 존재하지 않는다고는 보지 않는다). (정통 맑스주의의 모습을 드러내지 않고 있는) 맑스주의적 관점에서의 논의들은 구체적으로 □공공성□의 정치와 거의 다르지 않다고 할 수 있다. 그렇지만, 이들은 탈자본주의적 사회 발전의 길을 모색하는 있으며, 나의 문제의식과 비슷하게 공공부문이 그 과정에서 매우 중요한 고리가 될 것이라고 생각하고 있다. 그럼에도 불구하고 이들의 논의에서는, 단편적으로 국가 및 공공부문에 대한 노동자계급·민중적 통제에 대한 언급을 발견할 수 있지만, □국가□의 문제가 어떻게 취급되고 있는지는 분명하게 드러나지 않는다. 나의 주장은 이에 대한 문제제기라고 할 수 있다.

한편, 이 글에서 다루어지지 않았지만, □공공성의 정치□는 다른 한편 사적 영역을 인정하는 논의와 논리적으로 연결된다. 이 때 사적 영역이란 시장의 영역을 말하는데, 국가가 일정 정도 이상으로 개입하는 것은 필요하겠지만 직접 모든 것을 관장하지는 않는, 그러한 시장을 통한 경제활동은 인정되어야 한다는 것을 의미한다. 즉 국가와 시장이 유기적으로 결합되는 것이 필요하다는 것이다. 시장은 자본주의의 전유물로만 보는 것은 불합리한 발상이다. 시장도 이 사회를 구성하는 하나의 제도(그렇지만 매우 중요한)이며, 따라서 새로운 규칙이 적용되는 제도로서의 시장을 형성해 나가는 것이 필요하다고 생각된다.

따라서 상황에 따라서는 기존의 공공부문의 범위는 규모상으로 축소될 수도 있다. 그렇지만 그것이 공공성의 질적 약화로 자동적으로 이어지는 것은 아니다. 공공성의 정치의 결과, 공공부문의 범위가 규모상으로 축소될 수도 있고 확대될 수도 있다. 그러나 공공성의 정치는 단지 □공공부문□에서만 이루어지는 것이 아니므로, 공공성의 정치 그 자체는 공공성의 사회적 영향력의 강화, 질적 측면에서의 심화를 가져올 수밖에 없다. (현재의 조건에서 공공부문으로부터의 철수는 관련 공공기관의 노동자들의 전반적인 근로조건 악화로 이어질 가능성이 크고, 현실적으로 그렇게 진행되고 있다고 할 수 있다. 그러나 공공부문으로부터의 철수가 공공성의 정치의 결과에 의한 것이라면 문제는 기존 공공부문 노동자들의 불이익을 최대한으로 방어하면서 조직적으로 철수하는 것이 될 것이다.)