平和的 集會 및 示威의 文化의 定着方案

손 동권

(건국대 법대 교수)

I. 序

민주정치는 여론정치이기 때문에 사회구성원 누구나 국정에 대하여 비판하고 자기가 속해 있는 집단의 이익을 주장할 수 있어야 한다. 특히 오늘날 언론매체의 대형화 독점화에 따라 자신의 의사를 효과적으로 표현하기 위한 수단을 상실하고 주로 메시지를 받는 입장에 빠진 일반대중은 집회□시위를 통하여 관계당국에 직접 자신의 주장을 전달할 수 있어야 한다. 그러므로 집회의 자유는 약자의 이익도 보호하는 민주주의 실현의 근간이라고 평가될 수 있다. 이러한 취지에서 우리 헌법도 □모든 국민은 집회□결사의 자유를 가지며, 집회□결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다□고 규정하여 집회의 자유를 국민의 기본권으로 보장하고 있다(제21조). 그런데 집회의 자유는 그 집회가 비조직화된 집단성 때문에 폭력화될 위험성이 가장 높은 기본권이다. 헌법의 집회의 자유는 이러한 과격폭력시위를 보장하려는 것이 아님은 명백하다. 우리 헌법도 □국민의 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로 제한할 수 있으며 다만 제한하는 경우에 자유와 권리의 본질적인 내용은 침해할 수 없다□고 선언하고 있다(제37조 제2항). 이상으로부터 우리의 헌법은 평화적인 집회시위를 최대한 보장하는 반면에, 국가안전보장□질서유지□공공복리를 해치는 집회시위에 대해서는 법률을 통해 제한하려 함을 알 수 있다. 이를 위하여 제정된 대표적인 법률이 □집회및시위에관한법률□일 것이다. 동법의 第1條도 □이 法은 適法한 集會 및 示威를 최대한 保障하고 違法한 示威로부터 國民을 보호함으로써 集會 및 示威의 權利의 보장과 公共의 安寧秩序가 적절히 調和되게 함을 目的으로 한다□고 밝히고 있다.

) 홍성방, 헌법 II, 현암사, 140면; 양건, 집회 시위에 대한 사전제한, 한양대학교 법학논총, 1991년, 152면

) 비슷한 논지로는 헌재 1992.1.28. 89 헌가 8 결정

) 이재홍, 시위의 자유의 범위와 한계(상), 월간고시 1991년 5월, 84면

이러한 법구조 하에서 우리의 집회시위문화는 과거 권위주의 체제하에서의 폭력적 과격시위문화에서 그 이후 문민정부와 국민의 정부를 거치는 동안 정치가 민주화됨에 따라 점차 평화적 시위문화로 변화해 가는 추세에 있다고 볼 수 있다. 집회시위의 목적도 과거 권위주의 정부시절의 정치적 이슈에서 점차 각 사회계층과 집단의 이익표출로 변화되고 있다. 이러한 변화는 통계에서도 나타나고 있다. 아래의 <표>에서 보는 바와 같이 불법폭력시위가 95년 809건, 96년 811건, 97년 9664건에서 98년에 들어서서는 67건으로 뚝 떨어졌다. 이에 따라 최근에 집회시위에 대한 경찰의 대응도 많이 세련되고 유연해졌다. 최루탄사용은 극도로 자제되었고(99년은 무최루탄 원년), 여경기동대가 등장하였으며, 질서유지선(Police Line)제도도 도입되었다. 그러나 평화적 집회시위문화가 우리나라에 정착되었다고 단정하기에는 아직 이르다. 오히려 99년에 들어서 불법폭력시위의 건수가 129건으로 전년대비 2배정도 증가한 사실은(1999년 한해 동안 화염병시위는 7회에 걸쳐 613개가 투척되었고, 투석이 54회, 각목□쇠파이프의 사용이 9회, 철도□도로점거가 39회, 시설피습이 20회에 이르렀다)  다시 과거의 폭력적 시위문화로 회귀할 가능성을 보여주고 있다. 그리고 2000년에 들어서도 5월 1일 노동절을 전후하여 화염병 □ 돌 □ 각목 등이 난무하였고, 주변에 극심한 교통혼잡을 초래하는 폭력시위가 있었다. 이러한 폭력적 시위문화는 하루속히 종식되고 평화적 집회시위문화가 우리나라에 정착되어야 할 것이다. 그런데 어느 사회에서나 평화적 시위문화의 정착은 정치체제에 대한 국민적 합의 및 국가공권력에 대한 국민적 신뢰를 기본전제로 요구한다. 특히 이념성이 짙거나 사회계층간 갈등에 의해 촉발되는 집회는 그 원인요소를 제거해 가는 거시적인 해결책이 근본적으로 요구된다. 그러나 평화적인 집회형태가 이루어지기 위해서는 규범적인 관점에서 법체계를 정비하는 것도 역시 중요하다. 이러한 취지에서 우리나라 □집회및시위에관한법률□의 규정내용을 중심으로 평화적인 집회시위문화를 정착시키기 위한 입법방안을 <표 1>에서 제시해 보기로 한다.

<표 1> 최근불법폭력시위 현황

구 분 년도별	계	화염병시위 (회/개)	투 석 (회)	각목 쇠파이프 (회)	철도 도로점거 (회)	시설피습 (회)
□95	809	143 / 38,880	255	248	113	50
□96	811	190 / 80,620	240	265	90	26
□97	664	172 / 69,165	210	181	74	27
□98	67	2 / 170	13	12	39	1
□99	129	7 / 613	54	9	39	20

II. 現行法上의 集會示威自由와 그 制限

1. 평화적 집회의 절대보장

국가는 국민의 기본권에 대해서는 그 자신이 침해하지 않아야 할 소극적 의무를 지는 것은 물론이고, 제3자의 불법적인 침해로부터 기본권 행사자를 보호해야 할 적극적인 의무도 지닌다. 이에 따라서 집회및시위에관한법률은 다음과 같이 평화적인 집회를 절대적으로 보장하고 있다. 동법에 따르면, 누구든지 暴行·脅迫 기타의 방법으로 平和的인 集會 또는 示威를 방해하거나 秩序를 문란하게 하여서는 아니된다(제3조 제1항). 그리고 누구든지 暴行·脅迫 기타의 방법으로 集會 또는 示威의 主催者 및 秩序維持人의 任務수행을 방해하여서는 아니된다(제2항). 集會 또는 示威의 主催者는 平和的인 集會 또는 示威가 방해될 염려가 있다고 인정될 때에는 管轄警察官署에 그 사실을 통고하여 보호를 요청할 수 있고, 이 경우 管轄警察官署의 長은 정당한 이유없이 보호요청을 거절하여서는 아니된다(제3항). 그리고 集會 또는 示威의 主催者 및 秩序維持人은 기자를 제외하고는 特定人이나 特定團體가 集會 또는 示威에 참가하는 것을 排除할 수 있다(제4조. 다만 기자는 배제할 수 없음).

) BVerfGE 39, 1(S. 44 ff.)

2. 신고제(허가제의 금지)

헌법 제21조 제2항에 의하면 집회에 대한 허가는 인정되지 아니한다.  즉 집회는 일반적으로 금지되고 특정한 경우에 국가의 처분에 의해 허용되는 것이 아니라, 그 반대로 국민이 그 자유를 최대로 향유하고 불가피한 예외적인 경우에만 법률에 의해서만 제한될 수 있는 기본권인 것이다. 이러한 헌법규정에 따라서 집회및시위에관한법률은 다음과 같이 옥외집회에만 신고의무 규정을 두고 있다. 屋外集會 또는 示威를 主催하고자 하는 者는 그 目的, 日時, 場所, 主催者·連絡責任者·秩序維持人의 住所·姓名·職業과 演士의 住所·姓名·職業·演題, 參加豫定團體 및 參加豫定人員과 示威方法을 기재한 申告書를 屋外集會 또는 示威의 48時間전에 管轄警察署長에게 제출하여야 한다. 다만, 2이상의 警察署의 管轄에 속하는 경우에는 管轄地方警察廳長에게 제출하여야 하고, 2이상의 地方警察廳의 管轄에 속하는 경우에는 主催地를 관할하는 地方警察廳長에게 제출하여야 한다(제6조 제1항). 申告書를 접수한 管轄 警察署長 또는 地方警察廳長은 接受日時를 기재한 接受證을 즉시 申告者에게 교부하여야 한다(제2항). 申告書의 기재사항에 미비한 점이 있는 경우에는 管轄警察官署長은 接受證을 교부한 때로부터 8時間이내에 主催者에게 12時間을 期限으로 그 기재사항을 補完할 것을 통고할 수 있다(제7조).

) 현행법상 신고제가 적용되는 □옥외집회□란 천정이 없거나 사방이 폐쇄되지 않은 장소에서의 집회를 말한다(집시법 제2조 1호). 이에 따르면 회사의 운동장, 대학캠퍼스나 종교시설의 경내에서의 집회는 옥외집회가 된다. 헌법재판소도 대학구내에서의 집회를 옥외집회로 결정한 바가 있다(헌결 91헌바14, 헌법재판소 판례집 제6권 1집 281면 이하). 그러나 이러한 장소에 대해 옥외집회로 평가하는 것은 위헌의 소지가 있다는 지적으로는 이관희/ 강태수, 앞의 글, 86면

) 자연공원법(제26조), 도로법(제40조) 등의 개별법률이 공공장소의 이용시에 허가제를 규정하고 있는 경우가 있는데, 허가제가 금지되는 집회의 자유는 이러한 개별법률의 목적보다 우월한 것으로 해석하여야 한다. 즉 공원이나 도로에서 집회를 하고자 하는 자는 도로법이나 자연공원법상의 허가를 받지 않아도 된다고 해석하여야 한다(이관희/ 강태수, 우리의 집회시위제도 발전방안모색을 위한 각국의 집회시위제도 비교고찰, 치안연구소 연구보고서 95-12, 28면).

3. 집회자유의 제한

(1) 일반적(또는 원칙적)으로 금지되는 집회

현행법은 집회시위가 일반적으로 금지되는 경우를 규정하고 있다. 우선 憲法裁判所의 決定에 의하여 解散된 政黨의 目的을 達成하기 위한 集會 또는 示威는 헌법상 위헌이므로 금지된다(집시법 제5조 제1항 제1호, 그리고 동법 제19조 제2항에 의하면 그 위반시 2년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금). 이에 대해서는 별다른 이론이 제기되지 않고 있다. 그리고 集團的인 暴行·脅迫·損壞·放火등으로 公共의 安寧秩序에 직접적인 威脅을 加할 것이 명백한 集會 또는 示威도 금지된다(제2호). 이것에 대해서는 죄형법정주의와 관련하여 다소 이론이 제기되고 있다. 즉 공공의 안녕질서라는 불확정개념이 폭넓게 해석된다면 헌법상의 집회의 자유가 원천적으로 봉쇄되는 결과를 초래한다는 것이다. 그러나 폭행□협박□손괴□방화와 같은 구체적 범죄행위를 추가조건으로 예시하고 있기 때문에 이 조항을 폭력적 집회에 한하여 해석하는 한 위헌의 소지는 거의 없는 것으로 사료된다.

) 같은 취지로는 양건, 앞의 글, 169면

그리고 일반적으로 집회가 금지되는 장소와 시간도 현행법에 의해 다음과 같이 규율되고 있다. 우선 장소제한에 있어서 國會議事堂, 各級法院, 憲法裁判所, 國內駐在 外國의 外交機關, 大統領官邸, 國會議長公館, 大法院長公館, 憲法裁判所長公館의 境界地點으로부터 1백미터 이내의 場所에서는 屋外集會 또는 示威가 일반적으로 금지된다. 그리고 國務總理公館, 國內駐在 外國의 外交使節의 宿所의 경우에도 집회시위가 금지되지만 行進만은 허용된다(집시법 제11조). 이 장소제한규정에 대해서는 금지대상의 장소가 너무 광범위하고, 특정한 집회방법을 규제하는 데 그치지 않고 일체의 집회시위를 완전히 금지하는 점에서 필요최소제한의 비례성원칙에 반하는 위헌소지가 있다고 지적되기도 한다.

) 평소 집회가 자주 열리는 장소의 피해자측은 외국대사관을 그 장소로 유치 입주시킴으로써 집회피해로부터 회피하는 사례가 발생하고 있다(예컨대 부르나이대사관은 광화문빌딩에, 대사관에 준하는 시설인 세계은행 IBRD는 영풍빌딩에 입주하였음). 그 여파로 집회개최자의 입장에서는 집회장소를 확보하는 데 어려움을 겪고 있다. 이에 대한 기사로는 한겨례 1999년 9월

) 양건, 앞의 글, 170면

그리고 日出時間전, 日沒時間후에는 屋外集會 또는 示威가 원칙적으로 금지된다. 다만, 集會의 性格上 부득이하여 主催者가  秩序維持人을 두고 미리 申告하는 경우에는 管轄警察官署長은 秩序維持를 위한 조건을 붙여 日出時間전, 日沒時間후에도 屋外集會를 허용할 수 있다(집시법 제10조). 그런데 야간옥외집회□시위를 원칙적으로 금지한 것(즉, 사실상 허가제로 한 것)에 대해서는 위헌론이 제기된 바가 있다. 이에 대해 우리나라 헌법재판소는 □야간(夜間)의 옥외집회(屋外集會)·시위(示威)라는 특수한 상황조건으로 인하여 기본권제한입법의 목적원리가 강화될 수밖에 없는 논리적 측면에서 현행 집회(集會)및시위(示威)에관한법률(法律) 제10조가 과거처럼 어떠한 경우에도 야간(夜間)의 옥외집회(屋外集會)·시위(示威)를 일률적으로 금지하지 아니하고 집회(集會)의 성격상 부득이한 경우에는 일정한 조건을 붙여 일출시간(日出時間) 전, 일몰시간(日沒時間) 후의 옥외집회(屋外集會)를 허용할 수 있는 단서규정을 두고 있는 점, 이 단서규정에 따른 야간(夜間) 옥외집회(屋外集會)의 허용 여부는 헌법이념 및 조리상 관할 경찰관서장의 편의재량사항(便宜裁量事項)이 아니고 기속재량사항(羈束裁量事項)이라고 해석되는 점, 학문·예술·체육·종교·의식·친목·오락 등에 관한 집회(集會)에는 이러한 금지규정이 적용되지 않을 뿐만 아니라 야간(夜間)이라도 옥내집회(屋內集會)는 일반적으로 허용되는 점을 고려할 때, 야간(夜間)의 옥외집회(屋外集會)·시위(示威)의 금지에 관한 위 법 제10조의 규정이 집회(集會)의 자유의 본질적 내용을 침해한 것이라고 볼 수 없다□고 판시하였다.

) 헌재 1994.4.28. 91헌바14

(2) 금지통고와 조건통고

신고제가 적용되는 옥외집회는 관할경찰서장에 의하여 금지통고, 조건통고, 해산명령의 형태로 제한될 수 있다. 이 중에서 금지통고는 다음과 같은 경우에 이루어진다. 옥외집회의 申告書를 접수한 管轄警察官署長은 申告된 屋外集會 또는 示威가 상기한 일반적 원칙적 금지사유에 해당된다고 인정될 때에는 그 申告書를 접수한 때부터 48時間 이내에 集會 또는 示威의 금지를 主催者에게 통고할 수 있다. 그리고 신고서 보완을 이행하지 아니한 때에도 금지통고를 할 수 있다(집시법 제8조 제1항). 더 나아가 集會 또는 示威의 時間과 場所가 競合되는 2이상의 申告가 있고 그 目的으로 보아 서로 相反되거나 방해가 된다고 인정될 경우에는 뒤에 접수된 集會 또는 示威에 대하여 그 集會 또는 示威의 금지를 통고할 수 있다(제2항). 그리고 금지통고와 제한통고를 선택적으로 행사할 수 있는 경우도 있다. 예컨대 신고서에 기재된 장소가 타인의 住居地域이나 이와 유사한 場所인 경우 그 居住者 또는 管理者가 財産·施設이나 私生活의 평온에 심각한 被害가 발생할 수 있음을 이유로 施設이나 場所의 보호를 요청하는 때에는 集會 또는 示威의 금지·제한을 통고할 수 있다(제3항).

) 이 경우에도 금지통고 보다는 특정 시간과 장소를 배제하면서 집회를 인정하는 조건으로도 공공의 안녕질서를 유지할 수 있다면 조건을 부과시키는 것이 바람직하다는 설득력있는 지적이 있다(이관희/ 강태수, 앞의 글, 72면).

) 이와 유사한 장소의 개념이 불명확하여 □법률명확성의 원칙□에 위배되므로 위헌무효라는 견해도 주장된다. 그런데 집시법 시행령은 여기의 유사장소를 주택 또는 사실상 주거용의 용도로 사용되고 있는 건출물이 있는 지역 및 이와 인접한 공터 도로 등을 포함한 장소라고 규정하고 있다.

<표 2>와 <표 3>에 따르면 1999년의 경우 신고건수가 14,791건에서 금지건수가 120건으로서 0.8%의 금지율을 보이다가, 2000년의 경우 4월까지 5,951의 신고건수 중에서 무려 99.7%에 해당하는 5,932건이 허가되고 0.3%에 해당하는 19건만이 금지통고되었다. 이 통계로부터 최근의 집회는 대부분 신고를 통해 허용되고 있는 것을 알 수 있다.

<표 2>  집회 신고 및 금지현황

구분 기간	총발생건수	신 고			미신고
		신고건수	허용건수	금지건수
□95	11,605	3,509	3,456	53	8,096 (70%)
□96	12,219	6,064	5,995	69	6,155 (50.4%)
□97	9,729	8,236	8,132	104	1,493 (15.3%)
□98	11,797	10,263	10,192	71	1,534 (13%)
□99	17,209	14,791	14,671	120	2,418 (14%)

<표 3> 集會申告 및 禁止通告 現況 (年度別)

구 분 연도별	신고건수	허용건수	금지통고 건 수	비 고
□97	8,236	8,132(98.7%)	104(1.3%)
□98	10,263	10,192(99.3%)	71(0.7%)
□99	14,791	14,671(99.2%)	120(0.8%)
□2000.1∼4	5,951	5,932(99.7%)	19(0.3%)

集會 또는 示威의 금지·제한통고는 그 이유를 명시하여 書面으로 하되 主催者 또는 連絡責任者에게 송달하여야 한다(집시법 제8조 제4항). 集會 또는 示威의 主催者는 금지통고를 받은 날부터 10日이내에 당해 警察官署의 直近 上級警察官署의 長에게 異議를 申請할 수 있다(제9조 제1항). 異議申請을 받은 警察官署의 長은 接受日時를 기재한 接受證을 즉시 異議申請人에게 교부하고 接受時부터 24時間이내에 裁決을 하여야 한다. 接受時부터 24時間이내에 裁決書를 發送하지 아니한 때에는 管轄警察官署長의 금지통고는 遡及하여 그 效力을 잃는다(제2항). 금지통고가 違法 또는 부당한 것으로 裁決되거나 그 效力을 잃게 된 경우에는 異議申請人은 최초에 申告한 대로 集會 또는 示威를 開催할  수 있다. 다만, 금지통고등으로 인하여 時機를 놓친 경우에는 日時를 새로이 정하여  集會 또는 示威의 24時間전에 管轄警察官署長에게 申告함으로써 集會 또는 示威를 開催할 수 있다(제3항).

<표 4>  禁止通告 事由 (年度別)

구분 연도별	계	금 지 사 유
		공공질서 위 협 (5조1항2호)	48시간 전 신고규정위반 (6조 1항)	기재상보완 통고불이행 (7조 1항)	2회이상집회 신고경합 (8조 2항)	사생활보호 (8조 3항)	금지 시간 (10조 본문)	금지 장소 (11조)	교통소통을 위한 제한 (12조 1항)
□97	104	44	1	17	11		1	4	26
□98	71	23		27	5		1	4	11
□99	120	49		9	46	1	2	3	10
2000.1∼4	19	2			2	6	1	7	1

그리고 조건통고는 다음의 경우에 이루어진다. 管轄警察官署長은 主要都市의 主要道路에서의 集會 또는 示威에 대하여 交通疏通을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 이를 금지하거나 交通秩序維持를 위한 조건을 붙여 제한할 수 있다(제12조 제1항). 다만 集會 또는 示威의 主催者가 秩序維持人을 두고 道路를 行進하는 경우에는 금지할 수 없고 조건통고만 할 수 있다(제2항). 그리고 집시법 제10조는 야간옥외집회를 금지하면서 예외적으로 조건을 붙여 허용할 수 있도록 규정하고 있다.

<표 4> 금지통고가 집회를 사전에 금지시킨다면 조건통고는 집회를 인정하면서 조건을 부과하는 것이다. 조건은 금지보다 완화적인 조치이므로 조건으로 공공의 안녕질서와 조화를 이룰 수 있다면 금지통고는 배제되어야 한다(비례성의 원칙). 따라서 시위장소가 교통요충지라는 이유만으로 금지통고를 하는 것은 재량권남용에 해당한다. 즉 시위 참가인원과 행진노선 및 방법을 제한하는 것만으로도 교통소통에 초래될 지장을 덜 수 있는데도 굳이 시위 자체를 금지한 것은 재량권의 남용이 된다는 것이다. 그리고 집시법 제8조는 일정한 사유에 대해 금지통고만을 규정하고 있지만 법개정 내지는 해석을 통하여 조건통고로 가능하도록 해야 한다.

10) 서울고법 특별10부는 □고용실업대책과 재벌개혁 및 IMF 대응을 위한 범국민운동본부(공동대표 권영길)□의 집회개최에 대해 교통지장을 이유로 이를 불허한 경찰서를 상대로 낸 취소청구소송에서 이렇게 판시한 바가 있다.

) 이관희/ 강태수, 앞의 글, 71면

(3) 集會時의 준수사항

集會 또는 示威의 主催者는 集會 또는 示威에 있어서의 秩序를 유지하여야 한다(집시법 제14조 제1항). 集會 또는 示威의 主催者가 秩序를 유지할 수 없을 때에는 그 集會 또는 示威의 終結을 宣言하여야 한다(제3항). 集會 또는 示威의 主催者는 銃砲·爆發物·刀劍·鐵棒·棍棒·石塊 기타 他人의 生命·身體에 危害를 加할 수 있는 器具를 휴대 또는 사용 하거나 휴대 또는 사용하게 하는 행위, 暴行·脅迫·損壞·放火등으로 秩序를 문란하게 하는 행위, 申告한 目的·日時·場所·방법등 그 범위를 현저히 逸脫하는 행위를 하여서는 안된다(제4항). 그리고 屋內集會의 主催者는 擴聲器 設置등 周邊에서의 屋外參加를 誘發하는 행위를 하여서는 아니된다(제5항). 集會 또는 示威에 참가하는 者는 主催者 및 秩序維持人의 秩序維持를 위한 指示에 따라야 한다(제16조 제1항). 警察官은 集會 또는 示威의 主催者에게 통보하고 그 集會 또는 示威의 場所에 正服을 着用하고 出入할 수 있다. 다만, 屋內集會場所에의 出入은 職務執行에 있어서 緊急性이 있는 경우에 한한다(제17조 제1항). 集會나 示威의 主催者·秩序維持人 또는 場所管理者는 秩序를 유지하기 위한 警察官의 職務執行에 協助하여야 한다(제2항).

(4) 질서유지인과 질서유지선(Police Line) 제도

集會 또는 示威의 主催者는 集會 또는 示威의 秩序維持에 관하여 自身을 補佐하게 하기 위하여 18歲 이상의 者를 秩序維持人으로 任命할 수 있다(집시법 제14조 제2항). 秩序維持人은 主催者의 指示에 따라 集會 또는 示威의 秩序가 유지되도록 하여야 한다(제15조 제1항). 秩序維持人은 參加者 등이 秩序維持人임을 쉽게 알아 볼 수 있는 완장·모자·어깨띠 또는 상의 등을 着用하여야 한다(제3항). 管轄警察官署長은 秩序維持人의 數를 集會 또는 示威의 主催者와 協議하여 적정수로 調整할 수 있다. 이 경우 秩序維持人의 數를 調整한 때에는 集會 또는 示威의 主催者는 調整된 秩序維持人의 名單을 集會 또는 示威의 開催전에 管轄警察官署長에게 통보하여야 한다(제4항). 申告를 받은 管轄警察官署長은 集會·示威의 보호와 公共의 秩序維持를 위하여 필요하다고 인정할 때에는 최소한의 범위를 정하여 秩序維持線을 設定할 수 있다(제12조의 2 제1항). 警察官署長이 秩序維持線을 設定할 때에는 主催者 또는 連絡責任者에게 이를 告知하여야 한다(제2항). 질서유지선을 경찰관의 경고에도 불구하고 정당한 이유없이 상당시간 침범하거나 손괴 은닉 이동 또는 제거하거나 기타의 방법으로 효용을 해하게 되면 6월 이하의 징역 또는 50만원 이하의 재산형에 처한다(제21조 제4호).

(5) 해산명령

해산명령은 이미 시작된 집회를 종결시키고 집회관여자에게 집회장소에서 퇴거할 의무를 지우는 조치이다. 管轄警察官署長은 법률規定에 위반한 集會 또는 示威, 終結宣言을 한 集會 또는 示威, 申告를 하지 아니하거나 금지된 集會 또는 示威, 交通疏通등 秩序維持에 직접적인 위험을 명백하게 招來한 集會 또는 示威, 秩序를 유지할 수 없는 集會나 示威에 대하여는 상당한 時間이내에 自進 解散할 것을 요청하고 이에 응하지 아니할 때에는 解散을 命할 수 있다. 이 경우 集會 또는 示威가 解散命令을 받았을 때에는 모든 參加者는 지체없이 退去하여야 한다(집시법 제18조). 그런데 집시법 제18조가 집회시작 후에는 해산명령만을 규정하고 있지만 일정한 조건을 부과하면서 집회를 속행시키는 것으로 공공의 안녕질서를 유지할 수 있다면 해산명령에 앞서 조건통보가 고려되는 것이 비례성의 원칙에 상응하는 합헌적인 조치가 될 것이다.

) 이관희/ 강태수, 앞의 글, 71면, 75면

III. 최근의 否定的 集會示威 實態와 관련된 問題點과 改善方案

앞에서 살펴본 바와 같이 현행법에 규정된 집회시위자유의 내용에는 국민의 기본권을 다소 과도하게 제한하는 면이 있다는 지적을 받는다. 그리고 집회를 법률에 따라 규제하는 국가기관측에서 그 재량권을 남용하는 면이 지적되기도 한다. 이러한 위헌의 소지가 있는 입법 내지 법집행의 면은 점차 법개정작업을 통하여 정비되거나 재량통제를 통해 합리화되어야 할 것이다. 그러나 집회자유를 향유하는 측에서 그 자유권을 남용함으로써 평화적인 집회시위문화의 정착에 부정적으로 작용하는 면도 많이 발생하고 있다. 아래에서는 이러한 면을 추출하여 평화적인 집회시위문화의 정착을 위해 요구되는 개선방안을 제시하고자 한다.

1. 주요도시 주요도로상 集會示威에서 나타나는 문제점과 개선방안

(1) 문제점

상기한 바와 같이 □집회및시위에관한법률□ 第12條는 제1항에서 주요도시의 조요도로에서의 집회시위시 교통소통을 위해 금지나 제한을 할 수 있는 것으로, 그러나 제2항에서 主催者가 秩序維持人을 두고 道路를 行進하는 경우에는 금지할 수 없는 것으로 규정하고 있다. 이에 따라 경찰은 지금까지 차도행진을 과감히 허용하고 여자경찰기동대, 폴리스 라인을 설치하여 관리해 오고 있다. 그러나 최근에 이 규정의 문제점이 대두되고 있다. 예컨대, 1999년 12월 □□某단체가 서울역광장에서 집회를 가진 후 행진하는 과정에서 일부 시위대가 행진로를 이탈하여 극심한 교통혼잡을 초래하고 질서유지선을 침범하여 비무장 여경과 의경들에게 쇠파이프 각목 등을 휘두르며 폭력시위를 감행하였고, 2000년 5월 1일 노동절을 전후하여 某단체가 집회후 행진하는 과정에서 전차로를 점거하고 화염병 등을 투척함으로써 장시간 교통마비로 극심한 시민불편을 초래하였다는 기사가 발표되었다. 그리고 교통소통을 위해 금지할 수 있는 (집회)시위(제12조 제1항)와 금지가 불가능한 행진(제12조 제2항)의 구분이 불명확하여서 전자에 의한 금지통고의 실효성이 상실되고 있다.  이에 따라서 주요도시의 주요도로에서 극심한 교통체증이 예상되는 경우에는 집회금지가 가능토록 법개정이 있어야 한다는 의견이 개진되고 있다. 특히 집회관여자 뿐만 아니라 도로이용자의 신체 생명에 명백한 위해를 초래할 수 있는 자동차전용도로나 고속도로에서의 행진금지를 가능케 하는 조항이 없다는 것은 큰 문제점으로 지적되고 있다. 이에 대하여 근본적으로 우리나라의 도로사정에 문제점이 있는 것이지 집회 자체로 인한 피해는 미미하다는 반론도 제기된다.

) 이관희/ 강태수, 앞의 글, 69면

외국의 입법례를 살펴보면 대체로 집단행진에 대해서도 사회 내지 교통위해적 요소가 있는 경우에는 금지할 수 있는 것으로 규정하고 있다(즉, 集團行進에 대해 특별히 강하게 보호하는 특별조항은 없다). 예컨대 일본의 동경도 □공안조례□는 도로 기타 공공의 장소에서의 집회 또는 집단행진은 공안위원회의 허가를 받아야 하고(제1조), 집회 집단행진이 공공의 안녕을 유지하는데 직접적인 위험을 미친다고 명확하게 인정되는 경우 허가하지 않거나 필요한 조건을 붙일 수 있다(제3조)고 규정하고 있다. 영국의 □공공질서법(Public Order Act)□은 공공행진을 하는 경우 심각한 대중적 혼란이나 재산에 대한 심각한 피해 또는 사회에 심각한 손해를 초래할 수 있다고 판단되는 경우에는 일정한 조건을 부과하거나(동법 제12조), 행진이나 심각한 혼란의 발발을 막을 수 없는 특정상황이 존재한다고 판단되는 경우에는 지역구위원회에 요청하여 언제라도 최고 3개월 이하 동안 공공행진을 못하도록 할 수 있다(제13조)고 규정하고 있다. 독일의 □집회및시위에관한법률□에도 특별히 집단행진을 금지할 수 없도록 규정하고 있지는 않다(동법 제15조 참조).

그리고 법 제12조 제1항에 의한 교통소통을 위한 금지에 위반한 자(주최자, 질서유지인, 참가인 포함)에 대해서는 벌칙조항이 존재하지만(집시법 제20조), 조건통보를 위반한 집회 또는 시위 주최자에 대한 벌칙조항이 없는 것도 다소 문제된다. 즉 조건제한에 위반하여 질서유지에 직접적인 위험을 명백히 초래한 경우에는 집회시위를 해산시킬 수 있을 뿐이고(집시법 제18조 제1항 제4호), 조건위반에 대한 처벌은 할 수 없게 된다. 그런데 조건제한 위반의 경우에 벌칙조항이 없기 때문에 관할 경찰서장은 처음부터 상대적으로 경한 조건통보 보다는 (위반시 벌칙조항이 있는) 중한 금지통보를 선호할 수밖에 없다. 그런데 국가공권력의 행사에 적용되어야 하는 비례성의 원칙은 오히려 그 반대의 운용형태만을 정당화시킬 수 있을 뿐이다.

(2) 개선방안

집단행진을 무조건적으로 허용하여야 하는 집시법 제12조 제2항의 규정을 삭제하고, 행진도 집회시위와 구분없이 교통소통을 위한 금지와 조건제한의 선택적 대상이 되도록 하는 것이 선진국의 입법례에 상응하는 개선방안이라고 판단된다. 집회□시위와 행진은 그 구분이 불명확하고 대개는 중첩적 동시적으로 행해지므로 양자를 차등적으로 구별할 성질의 것은 아니기 때문이다. 다만, 국가공권력 행사에 적용되어야 하는 비례성의 원칙은 집회 또는 행진 자체를 불허하는 금지는 최후의 수단(ultima ratio)으로서 예외적으로만 이용되어야 한다. 그리고 제12조 제2항을 원칙으로서 그대로 유지하면서 도심지내에서 장시간 장거리 행진으로 교통혼잡을 현저히 야기시킬 우려가 있는 경우에 예외적으로 금지가 가능토록 추가하는 것도 차선책으로서 생각해 볼 수 있다. 그리고 관할경찰서장이 비례성의 원칙에 따라 중한 금지통고 보다는 상대적으로 경한 조건통보를 선택할 수 있도록 조건통보의 위반시에도 집회시위의 주최자를 처벌할 수 있는 벌칙조항이 신설되어야 할 것이다.

) 비슷한 취지로는 이관희/ 강태수, 앞의 글, 69면

2. 집회신고에 따른 문제점과 개선방안

(1) 장기간 집회신고에 있어서

아래의 <표 5>에 의하면 99년의 경우 1일 집회신고는 9,686건, 2일∼6일은 4,663건, 7일∼1개월 미만은 1,024건, 1개월 이상은 46건에 해당한다. 그리고 2000년 1월에서 4월 사이에 1개월 이상의 집회신고기간은 이미 53건을 넘어서고 있다. 이러한 장기간 집회신고는 특정단체등이 타인의 집회를 방해하기 위하여 특정장소를 대상으로 행하는 경우가 없지 않다. 그리고 집회신고서는 집회개최 48시간전에 제출토록 하는 終期규정만 있을 뿐이고(집시법 제6조 제1항) 그 始期규정은 없다. 이를 이용하여 특정단체 등이 타인의 집회를 방해하기 위하여 특정장소에 대해 수개월 전이나 1년 전에 신고하는 사례도 발생하고 있다. 이렇게 집회를 개최하지 않으면서도 특정장소를 독점하여 같은 장소에서 타인의 집회개최를 방해하는 것은 타인의 기본권을 침해하는 것이다. 따라서 이러한 문제점을 개선할 수 있는 입법대책이 강구되어야 한다. 생각건대, 입법대책으로서 집시법 第6條에 집회신고는 집회개최 X일(7일 내지 10일 사이 정도로 정하면 될 것임) 전부터(始期규정) 48시간전(終期규정)에 하도록 하고, 신고시 집회기간은 집회시위 개최일로부터 7일 이내로 한하면서 신고한 집회 시위가 종료한 후에 재차 신고할 수 있는 것으로 새로이 규정하면 될 것이다.

<표 5>  集會申告 期間別 現況 (年度別)

구분 연도별	계	개최여부		집회신고기간
		개최	미개최	1일	2일∼6일	7일∼1개월미만	1개월이상
□99	15,419	14,971	448	9,686	4,663	1,024	46
2000.1∼4	6,130	5,951	179	4,018	1,546	513	53

(2) 未開催에 있어서

현행법상 집회신고후 집회를 개최하지 않을 경우에 처음 신고자에게 미개최신고의무를 부과하는 규정은 없다. 그런데 장기간 집회신고 후에 집회를 개최하지 않으면서도 그 취소통보를 하지 않아서 같은 장소에서 집회를 하고자 하는 자의 집회 시위를 방해하고 치안력의 낭비를 초래하는 사례가 발생되고 있다. 특히 수개의 장소에 장기간 신고해 놓았다가 주최측 임의대로 특정 장소만을 선정하여 집회를 개최하고 여타는 철회통보를 하지 않아 국가기관의 집회관리를 곤란케 하는 경우도 없지 않다. 이러한 문제점은 입법대책으로 개선되어야 할 것이다. 따라서 집시법 제6조 집회신고후 개최하지 않을 경우에 관할경찰서에 신고토록 하는 규정을 신설하고 이를 위반하는 경우에 처벌하는 벌칙조항을 두어야 할 것이다.

3. 폭력시위 전력자(단체)에 의한 집회신청과 그들의 집회참가에 따른 문제점과 개선방안

(1) 문제점

집회및시위에관한법률에 의하면 集會 또는 示威의 主催者 및 秩序維持人은 特定人이나 特定團體가 集會 또는 示威에 참가하는 것을 排除할 수 있다(제4조). 그리고 주최자 또는 질서유지인이 이에 따라 참가를 배제하였음에도 불구하고 그 집회 또는 시위에 참가한 자는 형사처벌된다(제21조 제3호). 그런데 집회의 주최자 자신이 폭력적인 집회전력이 있는 경우에 그 집회개최를 금지할 수 있다는 직접적인 규정은 없다. 그리고 폭력적 시위의 전력이 있는 집회참가자에 대하여 주최자가 참가배제를 요구하는 것도 임의적인 것에 불과하다(□--할 수 있다□). 즉, 주최자는 폭력시위 전력자에 대해 참가배제를 요구하지 않아도 무방하고, 이 경우 명백한 폭력시위의 위험성 있는 폭력시위의 전력자라 할지라도 그를 예방적으로 집회에서 배제시킬 수 없게 된다. 그런데 폭력시위의 전력이 있거나 폭력시위를 할 것이 명백한 단체 등이 집회를 개최하거나 참가하여서 폭력시위가 발생함으로써 실제로 일반시민의 불편이 크게 초래됨에도 불구하고 이를 통제할 수 있는 법적 장치가 없다는 것은 다소 문제라는 지적이 대두되고 있다. 특히 1995년 주한미군범죄근절을 위한 운동본부가 개최하려는 □한미행정협정 개정을 위한 시민대회□ 집회에 한총련 회원이 참가한다는 이유로 내려진 집회금지처분에 대하여 취소소송이 제기되었고, 그리고 최근 서울경찰청이 민주노총이 주5일 근무제 등을 내걸고 총파업을 전후해 벌이기로 한 집회시위의 신고에 대해서 민주노총이 불법폭력 집회를 개최한 전력이 있다는 이유로 집회시위를 불허(집회금지의 통고처분)하였다가 민주노총의 불복신청에 대해 재결서를 보내야 하는 법정 재결기간(24시간)을 도과시키는 방법으로 실질적으로 이를 허용하여 번복한 사례가 있고서부터 이 문제점은 크게 논의되고 있다(2000년 5.15일자 일간신문).

(2) 개선방안

생각컨대, 주최자 및 주관자가 유인물에 화염병 각목 등의 휴대를 촉구한다든지 폭력혁명을 선동한다면 집시법 제5조 제1항 제2호가 정한 □집단적인 폭행 협박 손괴 방화 등으로 인하여 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회 또는 시위□가 성립되어서 그 집회 자체가 현행법에 의해서도 금지될 수 있을 것이다. 그러나 신고서상 주최자, 주관자, 참가단체 등이 폭력적인 집회전력이 있었다는 이유 하나만으로는 동조의 집회금지를 원용할 수는 없을 것이다. 단순한 폭력시위의 장래적 가능성만 가지고 최대한 향유할 수 있는 기본권 행사 그 자체가 부정될 수는 없기 때문이다. 그런데 폭력적 집회전력 있는 자에 의한 집회개최 내지 집회참가로 인하여 폭력시위가 될 것이 -개연성에 이를 정도로- 명백하다면 그들에 의한 집회개최 내지 집회참가는 예방적으로 금지 내지 제한되어야 한다. 즉 폭력시위에 대한 □명백하고 현존하는 위험성□이 존재한다면 예방적 금지는 정당화될 수 있다. 문제는 어떠한 조건에서 명백하고 현존하는 위험성이 충족된다고 볼 것인가에 있다. 만약 개최자 또는 참가자가 수회에 걸친 폭력시위의 전력자인 경우에는 명백하고 현존하는 위험성은 어느 정도 충족될 수 있을 것이다. 반면에 단 한 번의 경미한 폭력시위의 전력만으로는 이 원칙을 충족시킬 수는 없을 것이다. 그런데 일부 참가자만이 명백하고 현존하는 폭력시위의 위험성이 있는 전력자인 경우에는 그를 집회참가에 배제시키는 조치만이 가능하다. 왜냐하면 일부 참가자가 명백한 위험성 있는 폭력시위의 전력자라고 하더라도 그러하지 않은 주최자의 집회개최 자체를 금지시킬 수는 없기 때문이다. 다만 관할경찰서장은 주최자로 하여금 명백한 위험성 있는 폭력시위의 전력자에게 참가배제를 요구하도록 의무화하고, 이를 위반할 시에는 일정한 불이익을 주는 입법개선책이 마련되어야 한다. 왜냐하면 아무런 불이익이 없는 의무조항의 신설은 거의 실효성이 없을 것이기 때문이다. 만약 주최자의 참가배제요구를 의무화하고 실제로 주최자가 이를 이행한다면, 이에 거부하고 참가한 폭력시위의 전력자에 대해서 관할경찰서장은 집시법 제21조 제3호에 의한 형사처벌을 할 수 있게 되고 그 부수효과로서 체포 등의 강제조치 내지 강제적 참가배제도 용이하게 할 수 있을 것이다.

) 이관희/ 강태수, 앞의 글, 68면; 주한미군범죄근절을 위한 운동본부가 개최하는 집회에 한총련회원이 있다는 이유로 금지통고한 것에 대한 취소소송에서 법원은 이와 유사한 판시를  한 바가 있다(95구6146).

4. 소음공해를 일으키는 집회의 문제점과 개선방안

(1) 문제점

집회중에 고성능 확성기를 사용하고 업무방해와 사생활침해를 하는 것은 물론 타인의 인격에 심한 모독을 가하면서 심지어 장송곡 등을 틀거나 관을 동원하여 일반인의 거부감을 유발하는 사례가 빈발하고 있다. 예컨대 99년 1월에서 4월 사이에 해고근로자 20∼250명이 삼성그룹 본관빌딩 앞에서 총 25회의 집회를 개최하는 중 확성기를 이용하여 장송곡을 틀고 업무방해를 하면서 동사 대표를 비방하는 내용의 방송 및 유인물을 배포하였다. 그리고 97년 8월에서 99년 7월 사이에 전농동 재개발구역 철거민 20∼30명이 동대문 구청앞에서, 99년 4월에서 99년 7월 사이에 대림자동차 해고근로자 4명이 대림빌딩 등에서, 99년 6월에서 7월 사이에 전농동 재개발구역 철거민이 SK상사에서 집회를 개최하고서 고성능 확성기를 이용한 소음유발, 업무방해, 명예훼손 등을 감행하였다. 이들에 대해서는 각각 확성기사용제한 등에 관한 가처분신청이 피해자측으로부터 있었고, 이 경우 사용제한 가처분결정이 실제로 법원에 의해 내려졌다. 더나아가 여의도 한강둔치에선 고성능 확성기는 물론, 징 괭가리 등을 동원한 대규모 집회가 자주 열려 직장인이나 아파트주민들이 소음에 시달린다고 한다(문화일보 99년 7월 10일자 기사). 이에 대해 집회장소 주변의 거주자 및 건물입주자, 통행시민들로부터 지속적으로 민원이 야기되고 있고, 특히 병원 주변에서의 집회개최시에는 임산부, 환자들이 소음으로 인한 피해를 호소하거나 도서관 주변에서 학습권을 침해당하는 학생 부모들의 민원사례가 빈발하고 있다고 한다.

) 최근의 예로는 동대문구 전농3동철거민대책위원회가 동대문구청 앞에서 확성기소음을 계속내자 확성기사용의 제한을 위한 가처분신청이 이루어졌고 이에 대해 서울지법 북부지원은 확성기소음을 □소음진동규제법□상의 생활소음으로 보고서 확성기사용시간 소음의 정도 등에 비추어 보호의 필요성이 인정된다며 확성기 사용금지 가처분결정을 실제로 내린 적이 있었다(99카합685 사건).

(2) 개선방안

이러한 확성기 사용문제에 대해서 -상기한 전농동재발구역철거민이 동대문구청앞에서 개최한 집회사건에서- 서울지방법원 제4 민사부는 99년 7월 8일 확성기에 의한 소음을 □소음진동규제법□상의 생활소음으로 인정하는 판시를 내린 바가 있었다. 그러나 환경부는 집회시 확성기 사용을 □소음진동규제법□으로 단속가능한지에 대해서 □옥외집회시위시 확성기에 의한 소음은 소음진동규제법(제23조) 및 동법시행규칙(제29조의 2)에 의한 규제대상으로 볼 수 없으며 집시법에서 적법한 절차에 따라 신고하여 사용하는 확성기를 소음진동규제법에 의한 이동 소음원으로 규제하는 것은 바람직하지 않다□고 유권해석을 하였다(서울시의 집회 시위시 발생되는 소음규제조치에 관한 질의회신, 1998년 3월 10일).

) 소음진동규제법상 생활소음은 사업장 공사장 등 산업목적 관련소음과 종교시설 등 일정한 배출원에서 발생하는 소음을 규제하기 위한 규정으로 보는 것임.

생각컨대, 소음진동규제법이 집회시의 소음에 대해서는 적용될 수 없다는 견해가 어느 정도 설득력이 있다면 집회시 소음으로부터 시달리는 일반국민을 보호하기 위해서 아예 집시법에 이를 금지하는 근거규정을 신설하는 것이 바람직 할 것이다. 그러나 그 금지형태는 소음 때문에 집회 자체를 금지하는 것이어서는 안되고, 집회시 주최자의 준수사항(집시법 제14조의 내용)으로만 규정하여야 할 것이다. 이 경우 금지되는 소음의 정도는 소음진동규제법이 정하고 있는 것(예컨대 옥외설치 확성기 소음의 경우는 주간 80dB이하)을 그대로 준용하더라도 무방할 것이다.

5. 사인이 관리하는 장소에서의 집회개최에 따른 문제점과 개선방안

(1) 문제점

집시법상 집회 시위는 금지장소가 아닌한 신고를 함으로써 그 적법성이 보장된다. 다만 신고 조차 필요없이 집회 시위가 허용되는 장소가 있는지가 문제된다. 이에 대해 집시법 제2조 1호의 □옥외집회□의 개념속에는 당연히 공중이 자유로이 통행할 수 있는 곳이라는 장소적 제한개념이 내포되어 있다는 견해와 제2조 2호의 □시위□에는 이미 법문언상 공중이 자유로이 통행할 수 있는 장소로 제한되어 있다는 해석론이 있었다. 이 견해에 따르면 공중이 자유로이 통행할 수 없는 장소(예컨대 대학구내, 사유지)에서의 옥외집회와 시위도 신고없이 행해 질 수 있다. 그러나 우리나라 헌법재판소는 공중이 자유로이 통행할 수 없는 장소도 -적어도 신고를 요하는- 옥외집회와 시위의 개념에 포함될 수 있는 것으로 판시하였다(헌재 1994.4.28., 91헌바14). 따라서 우리나라 헌법재판소의 판시에 따르면 옥외집회와 시위는 그 장소가 금지된 곳이 아니더라도 항상 신고를 통하여 적법성이 보장될 뿐이다. 그런데 집회 시위의 주최자가 사유지 등 사인이 관리하는 장소에서 집회를 개최하겠다고 신고하는 경우에 그 장소를 관리하고 있는 자가 동 장소에서 집회개최를 반대하는 의사표시를 한 경우에도 관할당국은 이를 사전에 거부할 수 있는 법적 근거가 미흡하다(주거지역인 경우에는 집시법 제8조 3항의 규정이 있음). 이로 인해서 그러한 장소에서의 집회 시위시에 집회시위자와 장소관리자가 집회현장에서 서로 충돌하여 그 집회 시위가 원만하게 행하여지지 않거나 사유재산권 등 타인의 권리가 부당하게 침해되는 사례가 적지 않게 발생하고 있다. 이 경우 피해자는 행정기관이 사유재산권 침해를 방치하고 있다는 민원을 제기할 것이다.

) 제2조 1호: □옥외집회라 함은 천정이 없거나 사방이 폐쇄되지 않은 장소에서의 집회를 말한다□.

) 헌재 1994.4.28. 91헌바14 결정에서의 소수의견임(재판관 조규광)

) 제2조 2호: □시위라 함은 다수인이 공동목적을 가지고 도로 광장 공원 등 공중이 자유로이 통행할 수 있는 장소를 진행하거나 위력 또는 기세를 보여 불특정 다수인의 의견에 영향을 주거나 제압을 가하는 행위를 말한다□

(2) 개선방안

사인이 자신이 직접 관리하는 장소에서 옥외집회나 시위를 개최하겠다고 신고하는 경우에는 그의 용익권을 존중하여 집회개최를 허용하여야 할 것이다. 그러나 그 장소를 통상적으로 사용하는 자 이외의 자가 그 장소에서 집회를 개최하겠다고 하는 경우에는 당연히 그 장소관리권자의 승낙이 있는 경우에만 집회개최가 허용되어야 한다. 집회시위의 자유는 타인의 사유재산권이라는 기본권을 침해하는 경우에는 당연히 제한되어야 하기 때문이다. 즉, 기본권의 행사는 타인의 또 다른 기본권을 일방적으로 침해하는 것까지 허용될 수는 없다. 기본권 사이에 충돌이 있는 경우에는 양 기본권이 서로 일부제한을 통해 양보함으로써 서로의 기본권 보장은 최대치로, 서로의 기본권 제한은 최소치로 하는 규범조화적 해석이 요구된다. 사례의 경우에 규범조화적 해석은 장소관리자의 사용동의를 얻는 것일 것이다.

IV. 맺는 말

본문에서 살펴본 바와 같이, 현행법상 집회시위자유의 규정에는 국민에게 보장된 집회자유 기본권을 다소 과도하게 제한하는 면이 없지 않다. 이러한 위헌성이 문제되는 입법내용은 법개정 작업을 통하여 점차 정비되어야 할 것이다. 그리고 국민의 기본권을 제한하는 입법 내지 집행은 철저히 비례성의 원칙에 근거하여 이루어져야 한다. 즉 중한 금지통고 내지 해산명령에는 반드시 그 보다 경한 조건통고가 선택적으로 행사되도록 법개정이 있어야 할 것이다. 반면에 본문에서 지적한 주요도로에서의 집단행진과 같은 것에 대해서는 현행법상 허용되는 조건통보 이외에 -현행법상 금지되는- 금지통보도 앞으로 가능토록 법개정되어야 할 것이다. 다만 이 경우 중한 금지통보 내지 해산명령은 불가피한 최후의 수단으로서만 사용되어야 한다. 집회의 자유가 국민이 최대한 누릴 수 있는 헌법상 기본권으로 보장되어 있는 이상, 국가기관은 공익목적을 위해 불가피한 경우를 제외하고는 그 자체를 금지시킬 수는 없기 때문이다. 그리고 본문에서 제시된 집회신고의 남용을 방지하는 입법안, 소음공해를 방지하는 입법안, 명백한 위험성있는 폭력시위전력자를 집회참가에서 배제시키는 입법안, 사적 장소에서의 일방적 집회개최를 통제할 수 있게 하는 입법안 등도 그 적용에 있어서는 최대한 자제되어야 한다. 이와 같이 국가기관의 법집행관행이 비례성의 원칙에 따라서 국민의 집회자유권을 최대한 보장하고, 그 제한은 최소한에 머무는 쪽으로 확립된다면, 집회를 행하는 측에서는 자신에게 보장된 집회자유의 기본권을 최대한 누리기 위하여 법에 따라 평화롭게 행동할 것이다. 이렇게 될 때 평화적인 집회시위문화가 비로소 정착될 수 있을 것이다. 반면에 정부당국의 법집행관행이 규제위주로 머무는한, 본문에서 제시된 개정입법안은 정부당국에게 또다시 통제권만을 확대시키려는 행정편의주의적 발상이라는 비판을 받게 될 것이다.