서울시의 교통체계 및 요금체계 개편에 대하여

효율성만 있고 공평성이 없는 정책

배 기 남 | 민주노총서울본부 부본부장, 서울시 물가대책위 위원

들어가는 말

7월 1일 서울시가 추진하는 버스를 중심으로 한 교통체계 전면 개편되고, 요금결제가 제대로 되지도 않아 시민들은 대혼란을 겪었다. 이는 이명박 식의 전시행정주의가 낳은 결과물이다. 일각에서는 이명박 시장이 일년에 한번씩 내실 있는 준비도 없이 일정에 쫒겨 이벤트를 벌이는 이유가 대권 꿈에 젖은 그가 인기관리를 하기 위한 것이라고 정치적 해석을 내린다. 시행정당국은 시간이 지나 시민들이 적응하면 모든 문제는 해결될 것이라고 기대하고 있다.

서울시가 추진하는 교통체계 및 임금체계 개편의 내용은 정시성, 속도성, 접근성의 원칙하에 버스를 중심으로 한 노선체계, 준공영제를 도입한 운영체계, 수익자부담원칙에 따른 거리비례제 방식의 요금체계를 핵심범주로 하고 있다.

그러나 원칙에 비해 기간노선과 지선노선, 버스와 지하철의 환승 체계의 불안정성, 카드단말기를 차안에서 결제해야 하는 등 하부구조를 제대로 갖추지 못한 상태에서 시의 일방적 판단에 의거하여 불도우저처럼 추진하고 있어 실효성을 의심하는 사람들이 많다.  기술적인 문제들은 과도기적 고통을 겪고 나면 수정이 가능할 것이다. 문제의 핵심은 요금체계에 있어서의 불공정성의 문제이다. 요금에 있어서의 거리 병산제가 서울변두리와 경기도에서 전철을 이용하는 서민들에게 커다란 부담을 주게 되어 있어 공평성에 어긋난다는 문제제기가 계속되고 있다.

교통체계개편의 진일보에도 불구하고, 졸속적인 교통체계개편과 반서민적인 요금정책에 대하여 민주노조운동 및 진보진영은 □대중교통 공공성 강화를 위한 연대회의 준비위원회□를 구성하여 여러 가지 문제점을 제기하면서 7월 1일의 시행을 연기하자고 주장하였지만, 독선적 시행정당국은 진보진영의 주장과는 아랑곳없이 진행되고 있다.

) 준비위원회에는 1-4호선을 운영에 종사하는 서울지하철공사노동조합, 5-8호선에 종사하는 도시철도공단노동조합, 한국철도노동조합이 참여하는 궤도연대노조들, 민주노동당 서울, 경기, 인천 지부, 민주노총서울본부, 민주버스노조, 서울혁신연대 등이 참여하고 있다.

교통체계 개편에 대하여 기존의 객관적 자료를 바탕으로 충분한 검증과 다양한 시뮬레이션을 통하여 문제점을 분석하고 대안을 제시할 수 있어야 하겠지만, 시의 정보독점 속에 우리의 대응은 원론적인 수준에서 문제를 제기할 수밖에 없다. 사실 어떤 면에서 본질적인 문제는 교통체계를 운영하는 철학과 원칙이다. 철학과 원칙이 합치될 수 있다면, 실무적인 문제는 전문가들이 정리하는 게 오히려 효과적일 것이다.

여하튼 객관적 근거자료가 거의 없거나 또는 시의 일방적인 주장만 담겨 있는 자료에 대하여 원칙적인 비판밖에 할 수 없다는 점을 유의하면서 서울시가 추진하고 있는 교통체계개편에 대하여 문제점을 검토하고자 한다.

) 전반적인 교통연대의 문제제기는 □서울시의 대중교통체계 및 요금체계개편에 대한 의견서□를 참조

주요내용들은 교통연대 홈페이지 neoseoul.or.kr 참조

서울시 교통체계 개편의 주요 내용과 문제점.

) 서울시의 교통체계개편에 대해서는 서울시 홈페이지 및 물가대책위 보고자료 참조

1. 교통체계개편

기존 버스체계에 대한 서울시의 문제의식은 기존의 버스노선이 구불구불하여 복잡하고 시간이 많이 걸리고, 운행시간을 예측할 수 없고, 느리고 답답하여, 난폭운전, 불친절 등 고객서비스 수준이 낮고, 특정지역의 지나친 버스집중이 교통 혼잡을 부추기고 있다는 데서 출발한다. 그래서 서울시가 주축으로 개편하려고 하는 것은 버스노선체계를 획기적으로 바꾸어 정시성, 속도성, 접근성을 높인다는 것이다.

개편의 방향

-버스노선을 간선과 지선으로 통폐합한다.

간선, 광역, 지선, 순환노선으로 나눈다. 간선노선은 시 외곽 도심, 부도심 등 지역간 연결을 한다. 광역노선은 수도권과 부도심을 급행연결하여 시경계를 유출입하는 승용차 수요를 흡수한다. 지선노선은 간선, 지하철과 연계, 환승하고 지역 내 통행수요를 흡수한다. 순환노선은 도심, 부도심 내 업무, 쇼핑을 담당한다.

-도로 중앙에 버스전용차로를 설치하고 위성을 통해 BMS로 원격통제한다.

) Bus Manengement System 위성항법장치(GPS)를 이용한 버스단말기, 버스정류소 안내시스템

13개 노선 170km에 단계별로 설치한다 (6월 말까지 강남대로, 도봉·미아노선, 수색·성산로 등 3개 구간, 11월까지 3개 구간, 2005년 7개 구간 신설). 휴대폰과 인터넷, PDA등에 실시간 버스운행정보를 제공, 운행의 예측성을 확보한다.

-장애인을 위한 저상버스 도입으로 교통 소외자를 없애고, 대용량의 굴절버스로 수송의 효율성을 높이고, 천연가스버스도입으로 대기오염을 최소화한다하다.

-환승센터를 확대설치 한다.

교통개편의 문제점

-지선/간선제의 도입으로 환승 구간이 길어지고 환승 횟수가 많아져 교통약자(장애인, 노약자, 임산부 등)들이 교통위험에 노출될 가능성이 크다. 변경되는 노선번호에 시민들이 이해하고 적응하기에는 시간이 너무 촉박하고 많은 불편을 감수해야 한다.

-서울시는 버스 이용객의 13% 증가를 예측하고 있는 데, 전철요금의 인상으로 전철이용자를 흡수하고 자가용 이용자를 늘릴 가능성이 매우 높다. 간선노선이 대부분 현재 전철의 노선과 일치해 전철 적자가 가중될 가능성이 높고 다른 재원을 마련하지 않은 조건에서 요금인상을 결과해 서민의 부담을 키울 것이다.

-지선/간선 노선의 도입으로 속도성과 정시성, 접근성을 높이기 위해서는 기본적인 구조물(중앙버스차로제, 환승센터, BMS 등)이 구축되어야 하는 데 , 7월 1일 시행을 위해 6월말까지 강남대로, 도봉·미아노선, 수색·성산로 등 3개 구간만이 설치되고 , 11월까지 3개 구간, 내년 7개 구간 건설이 미루어져 있다.

-환승센터가 단순히 환승의 기능만을 갖고 있고, 버스터미널이나 지하철 역사처럼 결제하는 시스템이 없이 버스에서 결제하게 되어 내릴 때 기다려야 하는 불편함을 감수해야 한다.

2. 버스운영방식개편 - 준공영제

기존에는 버스업체가 제시하는 노선과 운행계획을 서울시가 허가하는 방식으로 황금노선과 그렇지 않은 노선으로 분리, 서비스 질이 떨어지고, 앞에서 제기한 문제들이 발생하였다.

개편방향

개편되는 운영체계는 시가 버스 노선의 합리적 조정과 운행 인프라를 구축하고 버스 운행만 사업자에게 맡기는 준공영제 방식이라 할 수 있다. 19개 입찰노선 한정하여 총비용최저입찰제로 업체를 선정하고, 6년 시한의 면허기간을 부여한다. 기본적인 운송원가를 보전하고 10% 내에서 적정이윤을 보장한다. 나머지노선은 업계자율조정으로 한다.

문제점

- 19개 주간선 노선축의 경우, 총비용최저입찰로 이루어지기 때문에 업체들의 담합으로 운영의 공익성보다 사업성을 우선하거나, 6년 한시적인 면허 허용으로 입찰업체의 교체가 잦아지면 서비스의 단절 문제가 발생할 가능성이 있다. 또한 총비용최저입찰제의 도입으로 인해 버스 노동자의 임금저하, 각종 수당인하, 구조조정의 문제점 등이 야기된다. 이미 6개월 한시적인 고용 등 노예문서 같은 고용문서가 작성된 바 있어 운전기사들의 근로조건문제가 지속적으로 제길 될 것이다.

- 지선 노선을 포함한 나머지 노선의 경우, 업체자율조정에 맡김으로 인해 수익성을 위주로 운영될 가능성이 크며 불량·부실기업의 지속적인 운영 등 준공영제의 취지가 무색하게 될 가능성이 크다.

- 버스노선에 대한 관리와 평가는 직접적인 이해당사자인 사업주들의 조합에 맡겨져 있다. 이는 사용자 중심의 운영시스템으로, 운송원가 산정 등에 있어 불확실성을 유발할 것이며 이로 인해 서울시의 재정지원이 늘어날 가능성이 상당히 크다. 2002년의 통계자료에 의하면 차량의 변동 없이 유류 사용이 2배로 늘어난 것으로 보고되어 시당국의 재정지원이 이루어졌다.

3. 요금체계개편

버스와 버스, 버스와 지하철을 갈아탈 때 별도의 요금을 냄으로써 서민부담이 가중되고 있다.

개편 방향

버스와 지하철의 요금체계를 통합하고, 버스는 단일요금제를 실시하되, 버스 지하철 포함 10km 기본구간 800원, 5km 마다 100원씩을 더 받는 방식으로 요금을 계산한다. 전철의 경우 수익자부담원칙에 입각하여 멀리 전철을 탄 사람은 요금을 더 내는 원칙을 적용하였다. 이렇게 되면 경기도민의 경우 하루 800원 정도 추가 인상되어 한달 2만원 5인 가족 10만원 정도의 교통요금인상효과를 가져와 노동자들에게는 실질임금이 삭감되는 결과를 가져올 것이다.

7월 1일 시행이후 단말기의 부실로 많은 혼란이 제기되고, 장거리 승객의 불만이 높아지자

서울시는 전격적으로 정기권제 도입을 선언했지만 철도청의 반대로 서울시내에만 한정되어

불구의 제도가 되고 말았다. 또 사용도 무제한이 아닌 60회로 한정되어 있어, 일 때문에 여러 번 버스 지하철을 이용하려는 승객과 경기도 주민들은 여전히 배제되는 결과를 가져오게 될 것이다.

문제점

-수익자 부담의 거리병산제가 공평한 것처럼 말하고 있지만, 지하철은 택시나 자가용을 타는 것과는 질적으로 다르다. 서울변두리와 경기도 인천에서 전철을 타는 대부분의 사람들은 서울 도심의 집값이 너무 비싸 불가피하게 밀려난 사람들이고, 출퇴근 시간 콩나물시루 같은 전철은 타면 탈수록 고통일 뿐더러, 더 중요한 것은 전철을 타는 사람들이 놀러 다니는 게 아니고 국가경제발전을 위해 일하러 전철을 탄다는 점이다. 따라서 보상해야지 요금을 더 받을 일이 아니다.

-따라서 전철을 타는 사람들은 수익자가 될 수 없으며, 진정한 수익자는 서울개발로 이익을 본 대토지 대형건물의 소유자들이다. 이들의 건물임대소득에 대한 세금으로 흡수하지 않으면 부익부 빈익빈만 가속화시킬 뿐이다.

- 또한 버스는 단일요금제를 실시하는 데, 전철은 단일요금제를 실시하지 못하는 이유가 국철구간이 거리병산제를 실시하고 있는 바, 국철의 운영주체가 다른데서 기인한다. 즉 서울시와 중앙정부간에 대화가 되지 않는 조건에서 서민에게 부담만 가중시키는 방향으로 요금정책이 결정되고 있는 것이다.

4. 의사결정 방식의 문제 - 분절적 독점적

현행의 방식은 교통체계개편방식과 관련하여 기획조사 실무를 서울시가 시정연구원에서 의뢰하여 기본입장을 정리하고, 교통시민위원회의 의견을 수렴한다. 경실련, 참여연대, 녹색교통 등이 여기에 참여한다. 의회에 보고하여 마찬가지로 의견을 수렴한다. 물가대책위원회의 심의를 거쳐 최종결정은 시장이 한다. 물가대책위에는 소비자단체 및 변호사 교통전문가들이 참여한다.

문제점

-시정책에 직접적 이해관계를 가지고 있는 노동조합의 대변창구가 물가대책위로 되어 있지만 그 복잡한 문제를 28명 중의 한사람으로 발언 한번 하는 정도에 불과하고, 정책을 수립하는 과정에 실제적 참여가 불가능하다.

-의견수렴과정이 다양한 것처럼 보이지만 물가대책위는 심의기구에 불과하고, 시의회는 보고만을 받을 뿐 의견수렴과정은 형식에 불과하고 사실상 시장이 독단적인 결정을 내리게 된다. 더구나 의견수렴과정에 참여하는 시민사회단체들의 대부분이 편향이 심해 고른 의견을 반영하기가 어렵고 그 권한도 제한되어 있어 형식적이다.

대안의 원칙

조속한 인프라의 구축

효율성을 높이고자 하는 부분의 기본 방향성은 대체적으로 긍정적이다. 다만 기반시설을 구축하기에 앞서 교통체계를 개편함으로써 정착과정에 많은 혼란과 불편사항이 일어날 것으로 예상되어 기반시설을 신속히 구축해야 한다.

완전공영제의 실시

서민이 거주하고 일하는 생활권 범위 내에서는 동일한 이동권이 보장되어야 한다. 따라서 동일 생활권에 속한 대중교통수단은 모두 통합 운영되어야 한다. 마을버스, 일반버스, 지하철 모두 지역적 특성에 따라 배치되었을 뿐, 이동하는 시민에게는 대중교통수단으로 동일한 성격을 지니는 것이다. 따라서 대중교통수단들이 유기적으로 체계화되기 위해서는 요금체계가 통합되어야 하고, 모든 노선에 대하여 소유가 소유하고 완전공영으로 운영되어야 한다. 만일, 현 상황에서 통합적 완전공영제를 시행하기 어렵다면 시범적으로 몇 개의 적자노선과 불량, 부실기업을 서울시가 직접 인수 경영하여 요금체계, 보조금체계, 서비스체계 등에서의 새로운 운영모델을 구축하고 이후 확대 시행을 위한 계획을 내올 수 있도록 하고, 이를 추진할 시민, 노동자, 전문가 등이 참여하는 추진위원회를 건설하도록 한다.

버스지하철 단일요금제 및 정기권의 도입

전철을 타는 사람은 보상을 받아야 할 사람들이다. 그렇다고 별도로 교통요금을 지불할 수는 없기 때문에, 전철을 타지 않는 사람과의 형평을 고려하여 실비로(500원정도) 버스 지하철 통합의 단일요금제를 실시하여야 한다. 또 장거리 승객과 돌아다니며 일하는 사람들을 위해 무제한의 정기권제를 도입하도록 한다.

의사결정구조에 있어서의 다양한 이해당사자의 참여 및 일괄적 정리

조사 및 정책수립과정에서부터 시민사회단체의 이해당사자들이 참여하여 일괄적으로 의사결정이 이루어지도록 해야 한다.

실천을 위하여

앞에서 살펴 본 것처럼 효율성을 지향하는 교통체계개편의 긍정성에도 불구하고, 졸속 추진과 요금정책의 반서민성은 결국 서울시의 교통문제도 철학과 원칙의 문제임이 확인된다. 사람을 중심으로 한 교통정책의 철학과 원칙이 세워져야 하는 것이다.

그간 노동운동진영은 사업장내의 임금 및 근로조건개선투쟁에 국한되어 왔고, 실제로 물가인상으로 임금인상효과가 무력화되는 데도 사회적 공공성 및 공정성을 높이는 투쟁은 구호이상의 역할을 하지 못하거나, 당사자들의 임금인상투쟁을 포장하는 역할 이상을 하지 못했다. 이는 기업별 노조체제가 강제하는 구조적 한계이기도 하다.

이런 조건에서의 노동자 서민의 요구를 대변하는 단체들의 주장은 완전히 무시되고 배제되는 실정이다. 이것은 지배집단의 빈민중성의 결과이기도 하지만, 이를 민중적으로 강제할 물리력을 가진 노동진영의 책임이기도 하다.

운동은 총체적으로  구조개혁을 이루어 내는 과정이다. 이를 위해  목적의식적으로 실천부대의 형성과 집단적 실천력을 발휘하도록 모든 활동가들은 배전의 노력을 기울여야 할 것이다. PSSP