정부입법(안)의 비판과 공무원노조의 투쟁방향

전국공무원노동조합 정책기획실장 서형택

복지부동, 철밥통, 부정부패의 온상이라는 과거 반성부터 시작

2002년 3월 23일 정부의 폭압적인 탄압을 뚫고 공무원노조는 당당히 노동역사에 새 장을 열었다. 그것은 비능률의 대명사로 낙인 찍혀온 행정을 스스로 개혁하고, 공직사회에 만연한 부정부패를 척결하겠다는 공무원노동자의 시대적 소명이었다. 해방 이래 약 50여 년 동안 공무원은 복지부동, 철밥통, 부정부패의 온상이라는 수식어를 달고 살아왔던 부끄러운 과거가 있었다.

과거 우리 공무원노동자는 선거철이 되면 정권의 하수인이 되어 민중의 생존을 위협하는 세력에게 정치적 양심을 팔았고, 행정을 수행하면서는 자본가의 입맛에 맞는 인허가 행정으로 행정의 형평성을 차단하여 기층 민중을 외면하였으며, 국가발전과 역사발전에 대한 자각과 소신 없이 무사 안일한 행정을 펼쳐온 것도 사실이었음을 고백하지 않을 수 없다.

공무원노동자들은 이 부끄러운 과거를 이 나라 민중 앞에 정직하게 고백하며, 신자유주의 광풍 앞에 구조화되어 가는 부익부 빈익빈 현상, 즉 자본 위주의 세상을 근본적으로 변혁시켜 도탄에 빠진 민중의 삶을 책임지겠다는 각오로 내부로부터 아래로부터 행정의 형평성이 담보되는 행정개혁을 통해 민중이 주인 되는 세상을 건설하기 위해 진력해 왔다.

한편 대부분의 공무원노동자들은 공무원이라는 직업을 선택할 때 경제적 보상은 낮지만 국민을 위한 봉사행정이라는 자부심과 보람을 중요한 선택요인으로 꼽는다. 그리고 일반적으로 다른 어떤 사회적 집단보다 국가사회 발전을 위해 헌신하는 것 또한 공무원노동자들임에 모두 동의할 것이다.

공직사회 개혁은 공무원의 내적 동의와 공무원이 주체로 나서야 성공

이런 공무원들이 노동조합을 결성하고 공직사회 개혁, 부정부패 척결을 내세우고 활발히 활동하고 있다. 1948년 이승만 정권이 수립된 이래 정권만 바뀌면 앵무새처럼 되풀이하는 말이 무엇이었던가? 그것은 서정쇄신, 부정비리 척결이었다. 그러나 성공을 거두었다는 말은 들어 본적이 없을 것이다.

그 실패의 원인은 여러 가지 일 것이다. 쿠테타를 통해 권력을 잡은 정당성이 약한 정권의 길들이기식(군기잡기식)시도, 권위적인 명령하달 방식의 타율적인 힘에 의해 추진되어 시늉만 내고 본질적인 행태는 개선하지 못하는 형식적인 진행 등이 문제였다. 무엇보다도 실패의 근본적 원인은 물론 개혁의 내적동의와 주체화의 문제일 것이다.

정권마다 공무원노동자들이 갖고 있는 내적 에너지를 긍정하고 국가사회의 실질적 민주화, 개혁의 주체 세력으로 공무원노동자를 인정하면서 내부로부터 개혁과 부정부패 척결의 동인이 발현되는 방식보다는 주체를 대상으로 전락시키는 시도는 이제 국민들 사이에 불신으로 자리 잡고 있다. 이런 문제의식을 갖고 근본적인 변화를 꾀하려는 시도가 공무원노동자들이 스스로 조직한 공무원노동조합이다.

공무원노조가 출범한 이래 이런 변화가 있다.

공무원노동조합이 출범한 이래 달라진 게 있다. 우선 인사의 투명성 등 행정내부 개혁적 차원에서 민주화가 진전되고 있다. 투명성이 효율성과 사기 진작에도 기여하고 있다. 2003년도 IMD(국가경쟁력평가기관)보고서에서 우리나라의 행정부문의 효율이 세계 18위로 기업경영 효율(20위)보다 높다는 객관적인 자료가 이를 확인해주고 있다.

또한 부정부패도 국가 전체적인 지수는 나빠지고 있으나 공공부문은 지속적으로 개선되는 현상이 나타나고 있다. 실제로 부패방지위원회에서 발간한 2003년도 백서를 보면 민원을 경험한 국민의 11%정도만이 공무원이 부패하다고 답변했고, 민원을 경험하지 않은 일반국민은 65%가 부패하다고 답변했다. 이는 공무원에 대한 막연한 부정적 인식이 있을 뿐 현실과는 차이가 있다는 것을 말해준다.

공무원들의 봉사행정의 변화도 확인할 수 있다. 몇 년 전만해도 공무원은 권위적이고 불친절하다는 것이 일반적인 인식이었다. 하지만 행정서비스 개념이 정착화 되고 공무원노동자들이 노동자성을 자각하면서 생존을 위해 필수적인 것이 형식적인 봉사와 친절이 아닌 마음속에서 우러나오는 친절이라는 것을 깨닫고 실천하기 위해 스스로 변화하기 위해 노력하고 있다. 친절도에서 전년대비 10%대의 꾸준한 성장을 하는 것도 다 나름의 이유가 있지 않겠는가?

정부 대화의지조차 없이 탄압으로 일관하고 있어

이런 공무원노조의 긍정적인 역할을 외면한 정부의 대응은 시대착오적인 발상에서 벗어나지 못하고 있다. 그저 노동조합에 대한 막연한 부정적 인식만을 가지고 있으며, 권위적·수직적인 행정문화의 틀을 버리지 않고 있다. 오히려 부당한 지시와 압력을 통해 여전히 권력의 하수인으로 복무케 하려하고 있다. 그 방편으로 정부는 불법단체와는 대화할 수 없다는 말만 기계적으로 되풀이하고 상식에 기초한 대화보다는 탄압으로 공무원노동자들의 혁명적인 개혁의지를 꺾으려 하고 있다.

서구 선진사회는 노동기본권이 인권으로 인식되어 철저히 보장되어 있다. 그러나 우리나라 정부의 행태는 공무원노동조합법 입법과정에서도 나타났듯이 노동자로서 공무원노동자가 지니고 있는 기본적인 인권은 무시한 채 공무원을 권력에 복종시켜 인간다운 삶을 살 권리조차도 최대한 부정하려고만 하고 있다.

공무원노동조합법의 실체는 인권부정의 위헌적 악법이다.

정부가 마련하여 2004년 정기국회에서 통과시키려는 공무원노동조합법은 공무원노동자들의 노동기본권을 보장하기보다는 원천적으로 권리를 제한하여 굴종을 강요하고 과거와 같은 정권의 하수인으로 우리의 발목을 붙들려는 수구적이며 반역사적인  악법 중의 악법이다.

정부는 공무원노동조합법(안)을 요즘 사회 쟁점화 되고 있는 사안들과 마찬가지로 당사자는 배제한 채 힘을 빌려 일방적으로 밀어 붙이고 있다. 혼자 놀기의 진수를 보여주고 있는 것이다. 대화를 통한 설득이나 타협보다는 손쉬운 방법을 동원하고 있는 것이다. 공무원노조에 대해서 현실의 하위직 공무원노동자의 고통은 외면한 채 반공 이데올로기의 잔재와 과거 부정적인 고위관료들의 행태 등에서 비롯된 부정적인 여론을 최대한 이용하겠다는 발상을 하고 있는 것이다.

공무원노동자에게 헌법에 보장된 노동기본권을 인정하고 있는가?

정부는 공무원노동자에게 단결권, 단체교섭권을 인정한다고 한다. 흔히 말하는 2권을 보장했다고 언론에 홍보하면서□이렇게 정부가 선심(?)을 쓰고 있는데 단체행동권까지 보장하라고 요구하는 것은 무리가 아닌가?□라고 국민을 호도하고 있다. 이것은 분명 대국민 사기극이다. 국민을 우매화하고 조작 가능한 대상으로 취급하는 저급한 방법을 쓰고 있는데 정부입법안의 실체를 분석해 보면 다음과 같다.

첫째로 단결권의 원천적 부인이다. 법안 제6조에서 가입범위를 규정하고 제6조 제2항에서 가입범위를 제한하고 있는 바, 동조항 제1호의 규정에서 다른 공무원에 대하여 지휘, 감독권을 행사하거나 다른 공무원 업무를 총괄하는 업무에 종사하는 공무원을 제외대상으로 규정하고, 더 나아가 제3항에서 구체적으로 시행령에 위임하여 제한의 재량권을 무한정으로 인정 사실상 6급 공무원에 대해 가입을 금지하는 법안을 마련하고 있다.

노동조합에서 단결권은 헌법에서 보장하는 결사의 자유에 해당하는 것으로 이에 대해 법률로 제한하는 것도 문제지만 이것을 확대 적용하여 시행령에 위임 무제한적으로 자유권을 침해하는 행위는 위헌적인 요소를 내포함은 물론 사실상 노동조합을 부인하는 것과 다를 바 없다.

두 번째로 단체교섭권의 실질적 부인이다. 국민에게 봉사하는 공공행정의 특성은 강조하면서  공무원이 하는 일은 곧 근무조건과 직결된다는 사실을 정부는 애써 외면하려하고 있다. 법안 제8조 제1항 단서 규정을 통해 단체교섭 내용 중에서 정책에 관한 사항, 인사권 등 행정기관의 관리·운영에 관한 사항은 교섭대상에서 아예 제외하는 규정을 마련해 놓고 있다.

또한 제10조 제1항에은 노동조합이 강한 단결력으로 단체교섭이 체결된다하더라도 법령, 조례 또는 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의한 위임을 받아 규정되는 내용으로 그 효력이 광범위하게 부인되는 등 사실상 단체교섭권을 유명무실하게 만들어 놓은 규정이다. 따라서 교섭권은 현실에서 거의 전면적으로 부정될 것이 자명하다. 우리는 전교조의 현실에서 이미 역사적 교훈을 배웠다.

세 번째로 현재 정부와 쟁점이 되고 있는 단체행동권의 부인이다. 노동조합이 교섭을 통해 협약을 체결하는 과정에서 보다 많은 이해관계의 성취를 위해 강한 단결력을 필요로 하고, 당사자 합의 사항을 강제하기 위한 수단으로 정당한 단체행동을 행사하는 것이 노사자치의 기본적인 권리임에도 불구하고 정부는 이를 부정하고 있다. 1995. 5.18일과 2001.5.9일 유엔(경제적·사회적·문화적 권리위원회)은 교원 및 공무원에게 단체행동권이 법과 실제에서 모두 보장되어야 한다고 권고한 바 있다.

이와 관련 정부는 외국의 사례 운운하면서 단체행동권이 부정되는 나라의 예만 들고 있으나, 유럽과 같이 모든 공무원에게 노동기본권을 완전히 보장하고 있는 선진적인 사례를 참고로 하는 것이 상식적이다. 우리나라도 유럽의 경우처럼 노동총비용 감소정책 추진으로 인한 인력과 임금 감축 정책이 일반화되어 가는 사회현상을 반영하여 근무고용관계로 전환하였듯이 굳이 특별권력관계에 기초한 권리부정에 가까운 권리제한 방식을 버리고 실제로 공무원들이 처한 현실을 냉정히 분석하여 전향적인 사고로 이 쟁점을 해소해 나가야 할 것이다. 물론 제한을 하더라도 합리적인 제한 즉, 공무원당사자들이 수용할 수 있는 최소한의 범위여야 할 것이다.

네 번째로 전임자 무급규정, 행위 위반자 처벌기준 강화(일반노동조합의 5배), 복수노조 허용으로 분열을 조장해 어려워질 교섭청구의 단일화, 정부교섭대표의 임의규정 적용 등 현재의 법외노조 보다 권리보장이 부족한 내용이 입법안에 담겨 있어 오히려 조직운영이 위축될 소지가 많으며 노동자로서의 기본권이 박탈되고 나아가 생존권 사수를 위한 노조 역할이 무력화 될 수밖에 없는 수구적 반동적 입법이다.

전례로써 교원노조법의 문제점을 보면 공무원노동조합의 미래가 보인다.

1996년의 노사관계개혁위원회와 1998년의 노사정위원회에서는 공무원과 교원의 노동기본권보장의 당위성을 인정하였다. 다만, 사회적 충격 등 여러 사정을 감안하여 공무원에게는 직장협의회 결성권을, 초중등교원에게는 노조 결성권을 인정하는 입법 작업이 행하여졌다. 정책적으로 보류되었던 공무원과 대학교수에 대한 노조결성권이 계속 금지되어야 할 법리적·현실적 이유는 모두 사라졌다고 할 것이다.

한편, 교원노조법은 그 동안 전면 금지되어 왔던 교원의 노조 결성권을 초중등교원에게 보장하였다는 점에서 그 의의를 가지고 있다. 그러나 동법은 교원 중에서 부당하게 대학교수를 적용대상에서 제외하였고, 단결권, 단체교섭권 및 단체협약체결권에 관하여 많은 규제를 가함으로써 헌법위반의 논란이 있어 왔고, 나아가 단체행동권을 전면 부인한 것은 헌법위반이 분명하다. 헌법에서 노동기본권을 인정하고 그 운용에 관해서만 하위 법령에 위임한 것이므로 교원의 노동관계도 일반 노동관계법의 적용을 받게 하기 위하여 교원노조법은 폐지되어야 한다.

이의 당위성은 현재 교원노조의 경우 실태를 보더라도 확연히 알 수 있다. 정부는 법령상 교섭구조의 허점을 교묘히 이용하여 실질적인 노동조합 활동을 부인하는 태도를 취하고 있으나, 단체행동권이 없는 관계로 이를 강제해 내지 못하고 있으며, 이를 강제할 수단 즉, 연가파업 등의 투쟁방식을 결행할 경우 온갖 사회적 비난을 감수해야 하는 현실이다. 물론 연가파업은 합헌이라는 헌법재판소의 결정이 있음은 더 말할 필요가 없습니다.

반면에 정부가 불성실한 태도로 교섭에 임하는 문제등은 일반 국민이 인지하기 힘들어 비판의 초점에서 벗어나는 등 교섭구조는 불평등한 관계로 기본적인 노동조합의 활동이 활성화되기 어려운 노동조합으로 전락될 우려가 현실화되고 있다.

공무원노조와 교원노조를 특별법이 아닌 일반 노동조합법에 의해 규율되어야

교원노조법의 문제점에서 보듯이 공무원노조를 특별법에 의해 규율하는 것은 똑같은 문제점을 야기할 위험성이 크다, 공무원노조와 교원노조은 모두 특별법이 아닌 일반 노동조합및노동관계조정법에 의해 규율되도록 한다. 공무원과 교원의 노동관계에 관하여 특별한 규율이 필요하다면, 이 법령의 관계 규정의 개정을 통해서 반영하면 될 것이다.

예를 들어, 공무원노조의 조직대상은 법률에서 먼저 제한할 필요 없이 노조법 제2조 제4호의 사용자의 이익대표자 개념으로 해결될 수 있으며, 조직형태 또한 자주적으로 선택할 문제이고, 법령·예산에 관한 단체협약의 효력은 특별규정을 둠으로써 해결이 가능하고 현역군인, 경찰공무원 등 공안직공무원의 단체행동권 제한 또한 노조법 제41조 제2항의 개정을 통해서 규율이 가능하기 때문이다. 교원의노동조합설립및운영에관한법률은 이를 폐지하여 교수까지 조직대상을 포함해 노동조합 활동을 확대해야 한다.

다시 강조하지만 노동조합의 기능에서 교섭과 행동권 행사의 보장은 기초적인 것이며 공무원노조가 공직사회의 내부적 자주적 개혁과 부정부패의 추방을 자각적으로 추진하기 위해서 반드시 필요한 기본적인 권리다.

정부의 특별법 제정 의도는 아직까지도 공무원노사관계를 특별권력관계에 기초하여 권리를 제한하려는 술책에 지나지 않는다. 정부에서 공무원노사관계를 스스로 근무고용관계로 전환하고 당사자 사이의 합의에서 규정하여 유럽선진국처럼 일반노사관계에 적용토록 입장을 밝히고도 굳이 특별법을 제정하려는 것은 특별법을 통해 공무원노동기본권을 제약하려는 비상식적인 입법태도이다.

당사자와 대화를 통해 노동정책을 추진하고 입법에 반영해야

국민의 정서 운운하고 공무원노조의 자기통제력 미검증 등 억지논리를 앞세우기 보다는, 건전한 상식과 투철한 책임의식에 근거한 공무원노동자를 개혁의 주체세력으로 인정하고 완전한 권리부여를 통해 국가발전에 기여하고, 또한 법률제정에 있어 현재의 가치기준으로 제약하기 보다는 공무원노조의 미래지향적인 역할에 더 많은 가치판단을 부여하는 지혜로운 입법태도가 형성되어야 한다.

공무원노조는 정부와 형식을 불문하고 대화할 용의가 있다. 정부는 공무원노조 법안을 제정하면서 엄연히 14만 조합원을 둔 조직체에서 반대의사를 분명히 했음에도 불구하고 일방적인 입법을 강행하고 있다. 위에서 살펴 본 바와 같이 정부입법안이 통과되면 사실상 공무원노조를 불허한다는 정부입장이 관철되는 것이기 때문에 공무원노동자의 기본권을 되찾기 위해 더 나아가 생존권을 지켜내기 위해 그리고 국가민주화를 위한 공직사회 개혁 부정부패 척결을 위해 투쟁할 수밖에 없고 이로 인한 모든 사회적 혼란과 불필요한 낭비의 책임은 전적으로 정부에 있음을 경고한다.

공무원노조는 국제 동지들과 국내 민주노조 진영의 강고한 연대투쟁을

공무원노조는 총파업투쟁으로 인한 국민의 혼란을 최소화하기위해 정부에 대해 지속적인 대화를 요구하되, 거부할 경우 최후의 수단인 총파업 투쟁을 통해 우리의 기본권쟁취투쟁을 벌여 나갈 것이다. 사회공공성 강화를 위한 신자유주의 정책을 파탄내고 민중이 주인되는 세상을 위해 총파업 투쟁으로 맞설 것이다.

공무원노조는 일반노동조합과는 달리 사회적 역할을 다하기 위해 노력

우리 사회는 현재 과거의 권위주의적 사회운영을 벗어던져 버리고 참여에 기초한 새로운 민주적 운영양식을 구축해야 할 시점에 있다. 민주개혁의 핵심적인 과제가 국가민주화를 통한 통제사회를 해체하여 실질적인 민주사회를 건설하는 것이라면, 공무원노조 출범의 의의는 민주개혁을 위한 충만된 내적 에너지의 발현이며, 아래로부터의 민주적 참여를 기본으로 하는 자율적인 질서유지 체계와 공무원내부의 문제를 스스로 해결할 수 있는 집단적인 행동의 자유 보장을 통해 국가민주화의 과제를 담지 해 나가는 주체로서 의미가 크다.

공무원노조는 두 가지 성격을 가진다. 우선은 공무원노조 조합원들의 권리와 이익을 추구하는 집단이해주체로서의 성격이다. 이것은 노동조합이라면 당연히 수행해야 할 기본 기능이다. 다음으로 국가민주화를 담당해야 할 공공적 조직으로서의 성격이다. 공무원의 업무 특성상 사회 소외층, 사회적 약자를 위한 공공성을 확보하는 행정 구조를 만들어 가는 것 그 자체가 진보적인 것이며 공공의 선을 추구하는 성격을 지니고 있다.

공무원노조가 강조하는 것은 물론 후자의 경우이다. 국가민주화를 행정운영원리로 실천하기 위해서는 우선 공무원노조가 표방하는 공직사회 개혁, 부정부패 척결을 통한 국가 발전의 기초적인 에너지를 담당하는 긍정적인 역할을 제고해야 하며, 이를 위해 공무원노조의 정치적·사회적·경제적 권리가 완전히 보장되어야 한다. 공무원노조의 불법화 또는 결사·단체행동의 부정은 공무원노조의 역할에 대해 기초부터 부정하는 것이며, 아래로부터 내부로부터의 개혁을 원천적으로 차단하는 어리석음이며 반역사적·반동적 태도이며 불행한 일이다.

공직사회를 개혁하는 것이 곧 사회를 개혁하는 토대이며, 부정부패 척결은 아래로부터 관료사회의 병폐를 치유하는 것이다. 얼마 전 정부에서 국가투명성 지수를 현재 40위권에서 20위권으로 향상시키라는 대통령의 지시가 있었다고 하고, 또 부정부패추방위원회는 명칭이 부정적이어서 이를 국가청렴위원회로 명칭을 개정한다고 한다. 원인이 어디에 있는지 분석조차 못하는 상태에서 사회·문화·제도적인 수준으로 이야기되고 있는 문제를 하루아침에 해소할 수 있겠는가?  과거 1948년 이승만 정권 때부터 정부만 바뀌면 변죽만 울릴 뿐 단 한 번도 성공하지 못한 낡은 수법을 정확한 원인 진단도 없이 공무원을 개혁의 대상으로 매도하며 반복하고 있다.

부정부패 척결은 국가적· 전국민적인 개혁 정책임을 공무원노조는 잘 알고 있다. 따라서 이제는 공무원이 개혁의 대상이 아닌 진정 개혁의 주체로 나서겠다는 것이다. 우리 스스로 우리 몸에 스며든 병균을 도려내겠다는 의지로 부정부패 척결을 공무원노조의 기치로 내 걸고 투쟁하고 있지 않는가? 투명성 지수에서도 행정 분야는 꾸준히 개선되는 것으로 나타나고 있지 않는가? 올해 추석 절을 맞이하여 공무원노조에서 추석 절 부정부패 밀착감시단을 자율적으로 운영했다. 정부에서는 이를 두고 권한이 없으니 중단하고 그 일은 감사원에 맡겨야 한다고 주장한다. 참으로 어이없는 일이다. 공무원 스스로 부정부패를 뿌리 뽑자는 순수하고 실천 가능한 일을 부정하고 나서는 정부는 도대체 자정의지가 있는가? 내부비리 고발제도는 뭐 하러 제정했는가?

공무원노조는 사회공공성 강화에도 사회적 소임을 다할 것이다. 작은 정부 지향으로 인한 복지부분의 재정투자 감소로 소외되는 사회적 약자에 대해 인간다운 삶을 보장하여야 할 책무가 국가에게 있음은 누구도 부인할 수 없을 것이다. 그러나 무한 경쟁의 개념으로 사회공공성을 불필요한 비용분담으로 취급하는 정책 기조하 에서는 부의 균등한 분배는 원천적으로 봉쇄되고 말 것이다. 공무원노조는 정책대안을 제시하는 건강한 노조로서 국민과 민중의 이익을 최우선에 두고 마음에서 우러나는 진정한 봉사행정을 추구하는 국가의 기둥으로서 역할과 소임을 다할 것이다.

총파업투쟁도 이런 관점에서 힘차게 진행할 것이다. 국민 불편 사항에 대해서는 스스로 현장복귀를 단계별로 준비하는 조치 등을 통해 최소화할 수 있도록 예방할 것이나 이번만은 어찌되었건 국민들께 머리 숙여 죄송하다는 말씀을 드리며, 이 모든 사태의 원인과 책임이 일방적으로 대화를 거부하고 권력을 내세워 탄압만을 일삼는 정권에 있음을 다시 한번 강조한다. PSSP