국가의 노동시장 관리와 최저임금제도

: 최저임금투쟁이 나아가야 할 바는 □연대와 확장□이다.

안 성 민 □ 노동부장

9.2%의 인상률, 시급 3,100원, 이것을 월급으로 환산하면 70만 600원. 이 금액이 올해 9월부터 내년 12월까지 적용되는 법정 최저임금이다. 법정 최저임금은 말 그대로 노동자가 일한 대가로 받는 임금의 하한선이다. 이는 노동자가 생계를 이어가고 인간답게 살아가는 데 절대 침해당해서는 안 되는 최소치를 의미한다. 그러나 아직까지도 이 최저임금을 결정하는 과정에 대한 노동계와 사·정의 입장 차이는 좁혀질 기미가 보이지 않는다. 그리고 매년 최저임금위원회(이하 최임위)에서는 최저임금을 현실화하자는 노동계 입장보다는 경제지표에 따라 결정하자는 사·정의 입장이 주로 관철되어 왔다. 이것이 올해 최저임금위원회의 인상률 결정을 둘러싼 갈등이 노동위원들의 사퇴와 사·정 위원들의 일방적 결정으로 귀결된 표면적인 이유다. 올해 노동계에서 요구한 최저임금의 수준은 상용직 노동자 정액급여의 50%인 815,100원이었다. 하지만 노동계의 요구는 사·정이 내세우는 □유사노동자들의 임금과 노동생산성에 대한 고려□에 밀려 무산되었다. 이에 민주노총과 여성연맹은 □최임위 결정 무효화, 최임위 해체□를 주장하며 즉각 투쟁에 돌입했다. 최저임금투쟁의 집중시기였던 6월 한 달이 훌쩍 지났지만 최저임금투쟁의 제 2막이 올랐다.

최근 최저임금에 대한 노동자들의 관심이 크게 늘었고, 최저임금투쟁 역시 해를 거듭할수록 규모가 확대되고 있다. 이처럼 최저임금 현실화의 문제가 노동자운동의 중요한 화두가 되고 있는 현실은 그만큼 한국 노동자들의 빈곤이 심각한 수준에 이르렀음을 반영한다. 나아가 상시적이고 구조적인 빈곤은 우리 사회가 전반적으로 위기임을 의미한다. 하지만 최저임금 현실화라는 문제가 최저임금제도의 개선이라는 문제로 곧바로 치환될 수는 없다. 신자유주의의 집행자를 자처하는 정부가 내놓는 정책들은 대부분 위기를 관리하는 데 초점을 두고 있다. 따라서 신자유주의 정책의 대부분은 본질적인 문제 가리거나 왜곡한다. 최저임금제도 역시 마찬가지다. 최저임금제도의 사회적 기능은 노동자들의 기본적 권리의 온전한 보장이 아니다. 정부의 최저임금 정책이 다른 경제·사회 정책들과 함께 어떠한 일관된 흐름으로 배치되는지에 따라, 그리고 정부의 정책 의지가 어떻게 관철되는지에 따라 최저임금제도는 전혀 다른 사회적 기능을 수행할 수도 있다.

그러므로 현재 최저임금투쟁의 의의와 한계를 정확하게 파악하고 최저임금투쟁이 일보 전진하기 위해서는 노무현정부가 취하고 있는 정책들의 일관된 흐름을 살펴보아야 하며, 다양한 제도개혁의 본질을 규명하려는 노력이 동반되어야 한다. □최저임금제도□와 □최저임금투쟁□의 의미를 여러 측면에서 살피는 것이 이 글의 목적이다.

1. 신자유주의와 최저임금제도

자본주의 사회에서 국가는 자본축적을 결정적으로 보장하는 조건들, 즉 착취관계를 재생산하기 위한 조건들을 확보하는 역할을 수행한다. 따라서 자본주의의 사회·경제 제도를 살펴볼 때는 각 제도가 노동자들에게 얼마만큼의 급여와 혜택을 제공하는가에 앞서 착취구조에서 어떠한 역할을 담당하는지를 파악하는 데 관심을 두어야 한다. 1986년 말에 제정되었고 노동자가 인간답게 살 권리의 마지막 보루이자 꼭 필요한 사회안전망으로 인식되고 있는 최저임금제도에 대한 판단도 이러한 맥락에서 살펴보아야 한다.

신자유주의 개혁과 국가의 노동시장 관리

신자유주의 국가에서 두드러진 노동시장 정책은 광범위한 산업예비군 조성과 지속적인 노동시장 유인이다. 이때 산업예비군 규모는 장기실업과 청년실업의 증가로 인해 자연스레 확대되기도 하지만, 국가가 여성-이주-장애-고령 인구의 노동시장 편입을 촉진함으로써 인위적으로 확대되기도 한다. 국가가 이러한 전략을 채택하는 이유는 경쟁적 노동시장을 통해 저임금과 인력운용의 유연성을 위한 조건을 확보하여 기업의 노동력 구매에 유리한 효과를 주기 위해서다 (아울러 경제의 금융화는 단기적인 주주 이익의 극대화를 위해 노동유연화를 요구한다. 정부는 불안정한 일자리의 확대로 □고용 없는 성장□을 감추는 정치적 이득을 추구한다). 이러한 노동시장 정책은 실업률은 감소하지만 체감실업률은 급증하는 모순을 통해 실상이 적나라하게 드러난다. 체감실업률의 급격한 증대는 취업과 실업을 끊임없이 반복하는 단기 실업자의 증가와 중간소득 일자리는 감소하고 최상, 최하위 일자리가 증가하는 현실을 동시에 표현한다.

국가는 어떻게 하면 산업예비군을 큰 저항 없이 저임금 불안정노동으로 유인할 것인가의 문제에 주목한다. 그리고 그것은 노동시장에서 자연적으로 해결될 수 없으므로 국가는 사회정책 전반에 대한 □개혁□을 추진한다. 이러한 배경에서 □노동시장과 복지의 연계□가 등장한다. 케인즈주의와 복지국가의 해체는 단순히 복지 축소만을 의미하지 않는다. 복지의 양적 축소의 문제는 각 국가의 역사적 경험과 세계 자본주의 체계의 위계질서에서 차지하는 위치에 따라 상이한 양상을 보이기 때문이다. 오히려 핵심적인 문제는 복지, 사회정책의 목표가 경제구조조정을 위한 수단으로 바뀌는 경향이다. 과거 □보편주의□ 복지정책은 시민들이 사회적 위험에 빠지더라도 심각한 생활의 어려움 없이 노동시장으로부터 어느 정도 자유롭게 이탈하도록 허용하는 것이었다면, 신자유주의 복지정책의 핵심은 노동시장에서 이탈한 이들을 다시금 시장과 밀착시키면서 그들의 노동력을 재상품화하는 것이다.

영국 노동당은 신자유주의 복지개혁의 대표적인 사례다. 영국 노동당은 저임금 고용에 대한 보조금의 확대와 보호장치 마련을 통해 산업예비군과 노동시장을 밀착시키고 기업의 임금비용을 축소하고자 한다. 이에 따라 노동가족세금공제, 국가육아전략, 국가최저임금 등의 정책이 추진된다. 그리고 구직을 시도하지 않는 실업자에게 복지급여의 불이익을 주는 정책을 강화한다. 이는 복지의 수급이 최악의 일자리를 선택하는 것보다 열등한 선택이 되도록 하기 위해서고 결국 □형벌로서의 복지□를 실현한다. 요컨대 영국은 노동 인센티브 강화와 복지 수급권에 대한 압력이라는 당근과 채찍으로 사회정책을 재조정함으로써 경제 구조조정에 적합한 노동시장 환경을 조성하고 노동자들의 저항을 우회하고자 한 것이다.

한국사회에서 저임금 불안정노동의 확산

IMF 이후 쟁점이 된 사회적 문제는 경제적 불평등에 따른 빈곤의 확산이고, 이는 외환위기를 계기로 가속화한 저임금 불안정노동의 확산에서 기인한다. 이러한 빈곤의 심화는 경기순환에 따른 일시적 현상이 아니라, 신자유주의 사회재편에 따른 구조적 문제라는 점에서 심각하다. 노동의 불안정화는 필연적으로 임금을 결정할 수 있는 힘을 □시장□ 즉 자본에게 부여하여 노동시장에서 경쟁을 창출한다. 이 과정에서 많은 노동자들은 무방비 상태로 저임금노동에 노출된다.

지난해 8월 경제활동인구조사 부가조사에 따르면, 최저임금에 미치지 못하는 노동자들은 125만 명에 이르고 있고, 그 중 비정규직은 118만 명(94.2%)으로 대다수를 차지하고 있다. 또한 이 조사에 따르면, 그 중 기혼여자가 65만 명(51.8%)으로 가장 많고, 그 외 기혼남자 25만 명(19.8%), 미혼여자 19만 명(14.8%), 미혼남자 17만 명(13.5%)순으로 나타난다. 이는 가구의 생계를 담당하는 기혼자가 전체의 70% 이상을 차지하고 있음을 보여준다. 연령·계층별로는 55세 이상 37만 명(29.6%), 25세 미만 26만 명(20.5%)으로 고령층과 저연령층이 절반을 차지했지만 25세 이상 55세 미만 계층도 62만 명(49.9%)에 이르렀다. 이러한 결과는 저임금 노동이 가계의 생계를 담당하는 기혼자와 노동력 활용이 가장 활발한 연령층에도 넓게 퍼져 있음을 보여준다. 이를 통해 과거 전통적인 빈민층이 근로능력이 취약한 장애, 아동, 노인층을 중심으로 형성되었던 데 비해, 현재는 광범위한 불안정 노동층의 증가가 빈곤의 주된 원인임을 확인할 수 있다.

그러므로 노무현 정부에게는 빈곤에 대한 관리가 사활적인 문제일 수밖에 없다. 여기서 □관리□는 임금상승 압력을 상쇄할 수 있는 경쟁적 노동시장을 유지하면서, 노동자들의 불만과 저항을 효과적으로 무마하는 것을 의미한다. 노무현 정부의 정책 의도가 반영된 최저임금제도는 노동자의 인간다운 생계를 보장한다는 취지와 다른 위기관리 정책으로 기능할 가능성이 농후해진다.

최저임금, 노동자 권리의 확장인가 지배계급의 관리인가?

노무현 정부의 정책에 따라 최저임금제도가 한국사회에서 담당하고 있는 사회적 역할은 크게 두 가지다. 하나는 경쟁적 노동시장을 유지하기 위해 광범위한 산업예비군이 노동시장으로 진입하려는 노력하도록 유인하는 것이고, 다른 하나는 사회협약의 외형 속에서 노동자들의 불만을 관리하는 것이다. 전자의 경우, 최저임금제도는 영국의 사례처럼 노동 인센티브 강화와 사회복지 압력으로 나타난다. 최저임금제도는 지금 도입 추진중인 근로소득보전세제(EITC)와 함께 저임금 노동과 불안정노동 일색인 노동시장에 노동자들을 끌어들이는 유인책으로 작용할 것이 분명하다.

후자의 문제도 중요하다. 노무현 정부는 최저임금의 소폭 인상은 허용하지만, 자본이 최저선 이상으로 임금을 인상하도록 압력을 넣지는 않는다. 또한 현재 □최저임금 인상□에 영향을 받는 노동자는 전체 임노동자의 3.2%에 그치는 데서 알 수 있듯이, 일부 공공부문 사업장을 제외하고는 최저임금 수준의 노동자 대부분에게 최저임금 인상이 큰 영향을 주지 못하고 있다. 결과적으로 현실의 최저임금제도는 저임금 노동자들의 삶의 질을 향상시키는 데 크게 도움이 되지 못한 채, 경쟁적 노동시장과 가혹한 노동을 은폐하면서 많은 노동자들의 임금수준을 최저임금 기준으로 묶어 놓는 효과를 낳고 있는 셈이다. 이런 측면에서 최저임금 협상이 사회적 협약의 외형(노-사-정 위원들의 협상테이블)을 가지고 있다는 사실은 주목할 만한 부분이다.

2. 최저임금투쟁, 어떻게 한 발짝 전진할 것인가?

최저임금투쟁은 이제 민중운동 내에서 중요한 위상을 차지하게 되었다. 이 과정에서 여성연맹 노동자들의 눈물겨운 투쟁이 매우 큰 역할을 했음은 물론이다. 그동안 노동자운동 내에서 □미조직□ 대상이자 소외의 대상이었던 이들이 투쟁의 주체가 되는 과정은 분명 노동자운동의 새로운 상징이 되었다. 최저임금투쟁이 침체 일로에 있던 노동자운동의 유의미한 활력소로서 기능할 수 있었던 것도 바로 이 때문이다. 최저임금투쟁은 노동권의 예외자로 존재해왔던 저임금 불안정노동자들이 노동자운동의 주체로 나설 수 있는 경로를 마련했다는 점에서 중요도가 매우 크다. 하지만 다른 무엇보다도 최저임금투쟁의 가장 큰 의의는 현 정부의 기만적인 노동시장 정책과 허구적 사회협약, 사회정책 개혁의 본질을 폭로할 수 있는 새로운 공간을 제공했다는 점이다. 최저임금제도가 현 정부가 주력하는 경쟁적 노동시장을 유지하는 데 꼭 필요한 보호막 역할을 하고 있다는 점, 최저임금을 결정하는 과정이 허구적인 사회협약의 모양새를 취하고 있다는 점, 그리고 최근 쟁점이 되고 있는 □노동연계복지□에서 중요한 기능을 담당하고 있다는 점을 고려해볼 때 최저임금투쟁이 사회적으로 확장될 가능성이 크다.

그러나 현재와 같은 방식의 최저임금투쟁의 문제점들도 존재한다. 첫째, 최저임금투쟁이 협상일정 중심으로 배치되고 있다. 그리고 매년 6월 인상률을 결정하는 최임위가 열리는 시기에만 최저임금투쟁이 전개되고 있다. 이는 최저임금투쟁이 최저임금위원회를 압박해서 높은 인상률을 쟁취하는 것을 최우선시하는 태도로 경도되는 것을 의미한다. 둘째, 불안정노동과 경쟁적 노동시장이 최저임금을 사실상 저임금 노동자들의 최고임금으로 고착화하는 현실에 대한 발본적 문제제기가 여전히 부족하다. 특히 구조적으로 저임금을 강제하는 최저가 낙찰제도나 용역제도 등은 최저임금투쟁의 당면과제다. 셋째, 최저임금투쟁이 확장된 대중투쟁으로 온전히 자리잡지 못하고 있다. 최저임금을 매개로 확장된 투쟁의제들을 발굴하고, 이를 각 지역과 사업장에서 일상적 투쟁으로 배치할 수 있어야 한다. 여기서 최저임금투쟁을 노동자들의 공동임금투쟁으로서 적극적으로 사고하여 지역 연대투쟁으로 발전할 수 있는 가능성을 적극 살려야 한다.

실질소득이 감소되고 노동자들의 권리가 축소되는 가운데 최저임금투쟁이 단지 임금 최저선의 인상에 국한된다면 투쟁이 오히려 노동자의 삶의 질 향상과 권리 확장으로 귀결되는 것이 아니라 국가의 노동시장 통제전략에 조응하게 될 가능성이 농후하다. 노무현 정권의 노동정책의 기조를 포괄적으로 살펴보았을 때, 최저임금투쟁은 노동자들의 소극적 방어의 측면에 머무를 가능성이 높다. 따라서 투쟁의 의제를 확장하고 다른 운동들, 특히 빈곤을 철폐하기 위한 운동이나 지역운동과의 적극적인 연대를 활성화해야 한다. 이는 최저임금투쟁이 현 수준에 머무를 것인가, 아니면 한 발짝 전진할 것인가의 문제에서 관건이 되는 과제일 수밖에 없다.

3. 최저임금투쟁이 나아가야 할 바는 □연대와 확장□이다.

지난 수 년 동안 정권과 자본이 선동하는 □대세□에 밀려 노동자운동을 비롯한 전체 민중운동은 무기력을 경험했다. 물론 그 와중에 대중적인 운동의 흐름이 없었던 것은 아니다. 하지만 그러한 각 운동들이 영역과 부문에서 벗어나지 못한 채 □제도개선□ 투쟁에 머무르면서 신자유주의 정치세력이 주장하는 대세에 효과적으로 대응하지 못했다.

노동 능력이 있는 자에게도 급부를 제공하고 생계급여의 수준을 높이는 등 국민기초생활보장제도가 이전의 생활보호제도에 비해 변화한 것은 사실이다. 그러나 구조조정과정을 밟은 나라들에서 공통적으로 나타나는 공공부조 프로그램의 강화는 노동유연화가 양산하는 실업자와 저임금 노동자들의 최저한의 생활을 보장하여 사회적 불안을 예방하기 위한 목적을 지니고 있다. 최저임금제도의 활성화 역시 노동자들의 기본적인 생활을 보장한다는 측면에서 겉보기에는 긍정적 효과가 볼 수도 있다. 그러나 1997년 이후 최임위의 공익위원들이 한 해는 노동계 의견을 수용하는 척하고 다음 해는 재계 편을 드는 방식으로 최저임금 수준을 관리해오고 있다는 사실만 보더라도, 최저임금제도는 여전히 한계적이고 때로는 부정적이다. 일인 최저생계비에 비해 최저임금이 높게 인상되면서 최저임금제도가 복지수급 대상자들을 노동시장으로 유인하는 효과가 점차 강해지면서 정부가 노동시장 부착형 복지를 추진하는 데 중요한 역할을 담당한다는 점, 실제로 강한 임금 하향압박을 형성하고 있다는 점을 고려한다면 최저임금투쟁을 단면적으로 사고해서는 안 된다.

노무현 정부는 비정규직과 빈곤층을 □적당히□ 보호하는 비정규보호법안이나 □사회적 일자리 만들기□ 등 사회협약을 추진하고 있다. □합의□라는 틀을 추구하면서 비정규직이나 실업, 최저임금의 문제를 적당한 수준에서 지속적으로 관리하려고 하는 것이다. 중요한 것은 조그만 성과에 일희일비하지 않는 투쟁의 원칙이다. 우리의 원칙은 투쟁이 기존 영역에 갇히지 않는 열린 구조의 대중운동으로 확장되는 것이며 연대를 통해 새롭게 형성되는 운동주체에 기반한 운동공간을 창출하는 것이다. 이러한 관점을 견지했을 때, 신자유주의 위기관리정책의 조삼모사 식의 기만성을 경계하면서 대중운동의 확장과 발전을 가져오는 새로운 전형을 만들어 낼 수 있을 것이다. 이 속에서 최저임금투쟁의 발전방향을 찾아야 한다.