사회진보를 말한다

집시법 강화 움직임, 어떻게 대처해야 할 것인가?

김도형(변호사, 사회진보연대 운영위원)

□주말과 공휴일 도심지의 대규모집회는 제한하겠다!□

지난 5월 1일 메이데이 집회 때 고려대학교에서 화염병이 모처럼 등장했다. 이를 계기로 경찰은 집회 및 시위에 대한 통제를 강화하는 쪽으로, 집회및시위에관한법률(이하 □집시법□이라고 약칭함)의 개정을 추진하겠다는 입장을 내놓아 논란이 일고 있다. 메이데이 바로 다음날인 5월 2일 경찰의 총수인 이무영 경찰청장은 기자간담회를 열어 □현행 집시법은 집회를 여는 단체에만 일방적으로 유리한 측면이 있다□면서 □집회 개최단체의 과격시위 전력과 집회 참가인원, 소음도, 집회기간 등에 따라 집회의 허가를 제재하는 집시법 개정안을 마련해 올 하반기 정기국회에 상정하겠다□고 밝혔다. 언론에 보도된 바에 따르면 경찰이 검토중인 집시법 개정안의 주요내용은 △ 폭력과격시위 전력이 있는 단체의 집회참가 배제를 의무화하고 위반시 처벌규정 신설 △ 질서유지선 침범시 처벌 강화 △ 주말과 공휴일 도심지에서의 대규모 집회·시위의 제한 △ 집회 신고시 질서유지각서 제출의무의 법규정 명문화 등이다. 이 밖에도 소음도가 일정기준을 넘어서는 집회와 한 장소에서 계속되는 장기집회, 타인의 집회 개최를 방해하기 위한 집회, 특정인을 겨냥한 음해성 집회 등을 제한하는 방안도 마련하기로 한 것으로 알려졌다.

경찰 왈, □뻥이 아니라니깐!□

과연 경찰답다. 기회를 놓치지 않는다. 화염병이 등장하기만을 얼마나 목메어 기다려 왔을까? 이번 경찰의 집시법 개정안은 한마디로 말해서, 헌법이 금지하고 있는 허가제를 드러내놓고 실시하겠다는 위헌적 발상이다. 일고의 가치가 없는 주장이므로 구체적인 개정안 하나하나에 대하여 일일이 반론을 제기할 필요는 없다고 하겠다.

문제는 이를 바라보는 사회와 국민들의 시각이며, 그 동안 집시법에 대하여 안일하게 대처해 온 운동진영이 반성해야 할 필요가 있다고 하겠다. 경찰의 집시법 개정방침을 계기로 한국일보가 실시한 여론조사에 따르면, 집회와 시위에 대한 규제강화에 대하여 찬성이 54.1%, 반대가 36.6%인 것으로 나타났다. 찬성의 이유로는 □집회 개최자에게 질서유지의 의무도 주어져야 하므로□가 47.6%로 가장 많았고 다음으로 □교통정체, 도로변 가게의 영업방해 등 피해를 줄일 수 있으므로□(28.3%), □과격시위를 막는 데 도움이 되므로□(24.1%)였다. 그리고 학생(찬성 43.3%, 반대 46.7%)을 제외한 모든 직업군과 연령대에서 찬성이 더 많이 나온 것으로 분석되었다.

일개 여론조사에 불과하다고 치부할 문제가 결코 아닐 듯싶다. 어쩌면 경찰이 말도 안 되는 집시법 개정안을 발표한 것은 정말 그렇게 개정하겠다는 것이 아닌 지도 모른다. 화염병 시위가 재발한 것을 기화로, 집회·시위에 대한 규제가 완화되는 것을 미연에 방지하고자 하는 의도 아래 여론 환기용으로 이러한 단발성 시도를 했을지 모른다.

그러나 위와 같은 여론조사 결과로 나타난 사회분위기 속에서 자뭇 고무되었나 보다. 5월 10일에 서울지방경찰청은 민주노총이 신고한 5월 30일의 총파업집회에 대하여, 불법·폭력집회를 개최한 전력이 있다는 이유로 금지통고내리는 강수를 구사했다. 비록 남북정상회담을 앞두고 노동계를 불필요하게 자극해서는 안 된다는 고려 끝에, 경찰청이 위 집회금지통고에 대한 이의신청을 받아들임으로써 없던 일로 되었다. 하지만 경찰은 □결코 뻥이 아니다. 우리는 한다면 한다.□는 의지를 과감하게 피력하였으며 이러다가는 정말로 경찰이 내놓은 집시법 개정안대로 집시법이 개정되는 사태가 발생할지 모르겠다.

세상 좋아졌다며, 관성적으로 넘어갈 일인가

이번 사태를 계기로 그 동안 집시법에 대하여 무사안일하게 대응해 온 운동진영의 반성이 무엇보다도 필요하다. 1980년대 민주화운동의 성과로 탄생한 여소야대 국회에서, 집시법은 1989년 3월 29일에 새로이 제정되어 대표적 악법이라는 그동안의 오명을 그 땟자국이나마 조금 씻을 수 있게 되었다. 그러나 그렇게 새로 제정된 집시법 역시, 옥외집회 및 시위에 대하여 사전신고의무를 규정하고 있고 일몰 후 일출 전의 야간집회 및 시위와 전국 19개 주요도시의 주요도로에서는, 교통소통을 명분으로 집회와 시위를 금지·제한할 수 있도록 되어있다. 또, 옥외집회 장소도 국회의사당, 법원, 헌법재판소, 외국의 외교기관이 위치한 100m 이내의 장소에서는 금지하는 등 여전히 지나치게 제한을 가하고 있다. 뿐만 아니라 경찰은 종전의 구태를 버리지 못하고 집회신고의 수리과정에서, 사실상 허가제와 마찬가지로 사전신고제를 운용하는 양상이 나타남으로써 집시법에 대한 위헌시비가 불식되지는 못하였다.

그러나 지난 10년 동안 집시법 개정문제가 사회적인 이슈로 전면에 부각된 적은 전혀 없었다. 한총련 집회나 범민족대회를 제외하고는, 경찰로부터 사전에 집회금지통고가 내려진 경우는 거의 없었다. 무조건 불법집회였던 과거를 회상하며 □세상 좋아졌다□는 태도로 별다른 문제제기 없이 관할경찰서에 집회신고서를 접수하러 갔다. 국회 앞에서 시위를 하는 경우에는 국회가 아닌 장기신용은행 건물(지금은 합병으로 국민은행 건물이 되었나?)이 당연히 국회 앞인 줄 알고 모이게 되었다. 행진코스를 잡을 때에도 근처에 외국대사관이 위치해 있는 거리는 당연히 안 되는 줄 알았다. 기껏 대응한다는 것이, 어쩌다 간혹 있었던 집회금지통고에 대한 취소를 구하는 행정소송을 제기하거나 헌법소원을 제기하는 사후적인 법적 대응을 하는 정도였다. 해결해야 할 사회적 문제들이 워낙 많아, 운동진영이 집시법까지 제대로 신경 쓸 겨를이 미처 없었다고 안위하고 그만 넘어가자.

운동진영의 무관심 속에 개악된 집시법

그러나 집시법에 대한 그 동안의 안일한 대처는 결과적으로 1999년 5월 24일의 집시법 개정으로, 아닌 밤중에 홍두깨 식으로 뒤통수를 얻어맞았던 것이 아직도 기억에 생생하다. 국회 행정자치위원회에서 개정안이 통과될 때까지, 국회에서 집시법에 대한 개정논의가 이루어지고 있었다는 사실조차 거의 모르고 있었다. 어쩌면 무관심이었을지도 모른다.

1989년에 새로이 제정된 이후 10년 만에 처음으로 개정된 집시법의 내용은 정말 가관이었다. 사생활 보호를 명분으로 주거지역에서의 집회 및 시위를 금지·제한할 수 있게 되었고, 공공의 질서유지를 위한 질서유지선의 설정을 명문화하고 질서유지선을 침범하는 사람에 대하여 형사처벌을 할 수 있도록 개정되었다. 뒤늦게 사회진보연대를 위시한 몇몇 운동단체에서 토론회를 개최하여 개정된 집시법은 개악이라고 성토를 하였다. 그러나 그 토론회 한 번뿐이었다.

당시 집시법이 개정된 데에 따라 조만간 집시법시행령의 개정이 뒤따르게 될 것이었으므로, 정부에 대하여 시행령 개정안을 입법예고하고 국민의 의견을 수렴하도록 요구하는 게 우선적으로 해야 할 일이었다. 법안의 개정과 마찬가지로, 시행령 개정 또한 소리소문 없이 이루어지는 것만은 분명히 막아야 했다. 그리고 시행령 개정시에 개정된 집시법의 가장 큰 문제점인 집회·시위의 금지장소로 추가된 주거지역과 유사한 장소의 범위를 최소한도로 축소시켜, 자의적인 확대해석의 여지를 없애야 했다. 그 참에 기존 집시법시행령상의 문제조항으로 지적되어 온 집회신고서에 기재하여야 하는 시위방법 항목을 축소시키고, 교통소통을 위하여 집회·시위를 제한할 수 있는 주요도시의 주요도로 범위에 대한 개정도 아울러 진행되도록 노력했어야 했다.

그러나 아무도 말하지 않았다. 결국 1999년 10월 20일 집시법시행령은 세간의 관심을 전혀 끌지 못하고 정부가 원하는 바 마음대로 개정되었는데, 개정된 주요내용은 다음과 같다.

주거지역과 마찬가지로 집회·시위가 금지·제한되는 □이와 유사한 장소□의 개념은 □주택 또는 사실상 주거의 용도로 사용되고 있는 건축물이 있는 지역 및 이와 인접한 공터·도로 등을 포함한 장소□를 말하는 것으로 매우 광범위하게 규정되었다. 질서유지선의 설정은 사전에 서면으로 주최자에게 고지되어야 하지만 집회·시위가 열리는 장소의 상황에 따라 현장에서 경찰관이 구두로 질서유지선을 새로이 설정하거나 변경할 수 있게끔 하였다. 그리고 집회·시위가 제한되는 주요도시의 주요도로로, 서울 서초로를 위시하여 전국 7개 도시 12개 도로가 은근슬쩍 추가되었다.

칼자루는 경찰이 쥐고있는가

이러한 무관심이 아마도 경찰을 자극시켰나 보다. 이제는 대놓고 허가제로 집시법을 운용해야 한다고 떠들고 나선 것이다. 거리낄 것이 없다는 태도이다.

폭력시위의 전력이 있는 단체의 집회참가를 배제시키겠다는 것은, 범법자는 기본권을 향유할 가치가 없다는 나치즘적 발상에 다름 아니다.

질서유지선 침범시 처벌을 강화해야 한다는 것도 현행 집시법상 징역형으로 처벌하는 것이 가능하도록 규정되어 있으므로, 별로 설득력이 없는 주장이다. 더군다나 질서유지선 침범으로 처벌된 실제사례는 아직까지 없는 실정인 바, 처벌규정이 약해서 범죄행위가 남발되는 문제가 현실적으로 존재하는 것도 아니라 할 것이다.

야간의 집회·시위가 금지되어 있는데 거기에 더 나아가서 주말과 공휴일까지도 못하도록 하겠다니, 그렇게 되면 집회의 자유는 일하지 않는 사람들만의 전유물이 될 것이다. 직장 다니는 사람들이 무슨 수로 평일 낮시간에만 열릴 수 있는 집회나 시위에 참여하여, 집단적으로 정치적 의사를 표시할 수 있겠는가? 대규모 집회만 제한하는 것이므로 오해하지 말라고 할지 모르겠으나, 어느 정도의 규모가 대규모에 해당하는지 그 모호한 기준은 어떻게 설정할 것인가?

집회신고시 질서유지 각서를 제출하라는 것도 준법서약서와 마찬가지로 양심의 자유를 침해하는 것이므로 결코, 법으로 허용되어서는 안되는 것이다. 그러나 칼자루는 엄연히 경찰이 쥐고 있음을 알아야 한다. 마음먹기로 한다면야, 나중에야 어찌되든 민주노총 집회 정도는 우습게 금지시킬 수 있는 것이다.

집시법 개정운동을 벌이자

이제 더 이상 방기할 수 없게 된 것 같다. 집시법 개정운동을 벌여야 한다. 경찰도 개정해야 한다고 하니, 혹 일부 국민은 혼란스러워 할지도 모르지만 말이다. 이 글에서 구체적으로 어떠한 방법으로 집시법 개정운동을 벌여나가야 할 것인지, 세부적 제안까지 하는 것은 필자로서  역량부족이다.

다만, 우선 개정논의를 활성화시켜 국민의 여론을 환기시키는 일이 중요하다고 보여진다. 국가보안법은 개정되는 것이 당연하다고 생각하는 사람 중에서도 집시법은 오히려 그 요건을 강화해도 무방하다고 생각하는 사람이 상당수 있다. 왜 무엇이 어떻게 문제가 되는지에 대하여, 사회적으로 공감대를 형성하도록 이슈화해야 한다. 이후에 심도깊게 논의가 진행되어야 할 것이지만, 집시법 어기기운동은 너무 극단적인 방법이라고 몸을 추스르는 운동진영도 어쩌면 있을 것 같다. 앞으로 집시법 개정운동에 대한 논의가 활성화되기를 바라면서, 현행 집시법상 문제가 되고있는 대표적 독소조항 몇 가지에 대하여 간략히 설명하며 이 글을 마치겠다.

·공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회와 시위

집시법 제5조 제1항 제1호는 집단적인 폭력·협박·손괴·방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회 또는 시위를 금지하고 있다. 지난 5월 10일 서울지방경찰청이 민주노총의 총파업 집회신고에 대하여 금지통고를 한 것도, 바로 위 법조항을 적용한 것이다. 과거 민주노총이 폭력 과격시위를 주최한 전력이 있으므로, 민주노총이 주최하는 집회는 공공의 안녕질서 위해를 가할 가능성이 농후하다는 것이 경찰의 논리이다. 이러한 경찰의 논리를 어처구니없어 하기에는 위 집시법 규정자체의 문제점이 크다. 우리 헌법 제21조 제2항은 집회에 대한 허가제를 금지하고 있는데, 여기서 금지되는 허가제의 핵심은 집회의 가부를 결정하는 데 있어서 당국에 광범위한 재량이 주어진 허가제에 있다고 할 것이다. 그렇다면 집회의 가부를 결정하는 □공공의 안녕질서에 대한 직접적이고 명백한 위협□이라는 기준이 문제가 되는데, 이러한 기준을 구체화, 명확화시키는 것이 결코 쉽지않다는 데에 문제가 있다.

과거에 폭력 시위를 개최한 전력이 있다는 이유로 집회 금지결정이 내려지고, 같은 장소에서 유사한 문제를 다루더라도 집회주최자가 누구인지에 따라 선별적으로 집회가 허용되기도, 금지되기도 한 것이 지금까지 경찰이 해온 실제 법집행의 양상이었다. 즉, 집회나 시위의 가부가 궁극적으로는 경찰 당국의 재량적 판단에 맡겨지는 것이다. 따라서 금지사유로 규정되는 □공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회 또는 시위□에 근거한 금지통고의 제도는 위 규정이 충분히 명확하다고 볼 수 없고, 경찰 당국에 상당한 범위의 재량권을 주고있어 실질적인 허가제에 다름 없으므로 위헌으로 보아야 한다.

·외국의 외교기관으로부터 100m 이내의 장소

집시법 제11조 제1호는 국내주재 외국 외교기관의 경계지점으로부터 100m 이내의 장소에서 집회 및 시위를 금지하고 있다. 실제로 가장 문제가 심각한 것이 바로 이 규정이다. 외교기관 근처에서 집회를 할 수 없게 한, 위 법규정을 악용해서 집회를 원천봉쇄하는 것이 작금의 현실이기 때문이다.

대표적인 사례로 들 수 있는 것이 종묘공원과 더불어 집회의 메카로 불렸던 광화문 네거리의 광화문빌딩 앞이고, 1999년 7월에 브루나이대사관이 입주하면서부터 집회공간이 없어지게 되었다. 해고노동자들의 장기집회로 골머리를 썩이던 삼성그룹은, 2000년 3월 태평로 삼성생명 본관건물에 엘살바도르 대사관의 입주를 유지하면서 건물주변 집회를 원천봉쇄하는 데 성공하였다. 그리고 이번 5월 25일경에는 정부중앙청사 후문 건너편 현대전자 건물에, 파나마 대사관이 입주하면서 정부중앙청사 후문 앞이 집회 금지장소로 바뀌게 된다고 한다. 집회장소로 쓸 수 있는 공간들이 하나둘씩 사라지고 있다.

확인된 것은 아니지만, 이들 건물주들이 외국 대사관 유치에 파격적인 조건을 내세웠다는 소문이 나돌고 있는 실정이다. 종묘공원과 서울역 부근에도 조만간 평소 이름도 제대로 들어보지 못하던 나라의 외교기관이 들어서지 않는다고 보장할 수 없다. 해당 국가와의 외교적인 분쟁과 마찰을 우려하여, 민감한 사안을 다루는 특정 집회나 시위를 선별적으로 금지하는 것이라면 몰라도 개개 집회·시위의 성질과 내용을 불문하고 원천적으로 금지하는 법규정의 취지는 도저히 이해할래야 이해할 수 없는 일이다. 더욱이 일정 시간 그 장소에 계속 머무르는 것도 아니고 잠시 지나쳐가는 행진도 안 된단다. 집회·시위의 공간확보를 위해서 반드시 고쳐야만 하는 독소조항임이 분명하다.

·주거지역과 유사한 장소

집시법 제8조 제3항은 집회·시위의 장소가 타인의 주거지역이나 이와 유사한 장소인 경우와 관련되어 있다. 그 거주자 또는 관리자가 재산·시설이나 사생활의 평온에 심각한 피해가 발생할 수 있음을 이유로, 시설이나 장소의 보호를 요청하는 때에 경찰이 집회 또는 시위의 금지·제한을 통고할 수 있도록 규정하고 있다. 사생활 보호라는 그럴 듯한 명분을 내세워 작년 집시법 개정시에 새로이 신설된 조항이다. 문제는 주거지역과 유사한 장소의 개념 설정이다.

집시법시행령에서 이를 □주택 또는 사실상 주거의 용도로 사용되고 있는 건축물이 있는 지역 및 이와 인접한 공터·도로 등을 포함한 장소□로 매우 광범위하게 규정되어 있음은 앞서 본 바와 같다. 앞으로 외국의 외교기관 유치가 쉽지않은 건물주들은, 건물의 일정 공간을 오피스텔로 용도변경하면 그만일 터이니 이 문제를 어찌해야 하는가? 이대로 가만 있다가는 집회를 개최할 수 있는 장소를 찾기 위해서 1000분의 1짜리 정밀지도를 샅샅이 훑어야만 할 날이 머지 않을 것만 같다.