간병인 노동자의 입장에서 본 <노인수발보험법>의 문제점②

호 성 희 | 여성위원장

오늘날 가족 책임 중심의 노인부양체계가 한계에 부딪히게 되면서 노인에 대한 사회적 부양체계의 개발이 요구되고 있다. 그러나 복지제도의 기반이 전무한 한국 상황에서 이런 제도의 도입은 여성이 져온 부담을 사회적 책임으로 전환하는 것을  목표로 도입되는 것이 아니라, 신자유주의적 서구 복지개혁의 □시장화□ 정책을 곧바로 도입하고 있는 상황이다. 간병인 노동자의 저임금 문제는 한국의 가족 전가적 복지부재 시스템에서 기인한다. 사회서비스의 시장화 과정에서 여성노동에 대한 평가절하가 저임금을 정당화하는 근거가 되고 있다. 이 글에서는 간병인 노동자의 입장에서 <노인수발보험법>의 문제, 현재 정부의 저출산·고령화 대책의 문제를 분석하고자 한다.

<노인수발보험법> 제정 경과와 쟁점

노무현 대통령은 2002년 대선 당시 노인요양보장제도 도입을 공약으로 제출한 바 있다. 정부는 급격한 출산율 하락에 대한 사회적 위기 인식을 확산하면서, 저출산·고령화 대책마련이 시급하다는 입장에서 2005년 4월 임시국회에서 □저출산 고령사회 기본법□을 제정하였다. 이의 연장선상에서 2005년 10월 <노인수발보장법>을 입법예고하였고, 1차 시범사업을 거쳐 2006년 2월 사회보험 방식의 <노인수발보험법>이 국무회의를 통과, 2008년 7월부터 시행될 예정이다. 정부는 법이 시행되면, 노인의 삶의 질 향상, 가족의 부양부담 경감, 여성 등 비공식적 수발자의 경제활동 증가, 사회서비스 일자리 확대, 고령친화산업 및 지역경제 활성화, 노인의료비 사용의 효율화 등의 효과를 누릴 수 있다고 선전하고 있다. 그러나 작년 5월 마련된 기본안이 제도의 윤곽을 드러내면서부터, 많은 시민사회단체들은 정부가 제시한 법률안이 요양서비스를 받을 수 있는 대상(수급권자), 재원 확보에 있어서 국가 책임과 국민 부담률 문제, 제도 시행을 위한 인력·시설 기반이나 그 운영방식 등 제도의 핵심적인 내용에서 많은 문제점이 드러난다고 지적하고 있다.

) 1차 시범사업은 2005년 7월부터 2006년 3월까지 55개 시설을 중심으로 실시되었는데, 6개 시군구, 기초수급노인을 대상으로 실시되었다. 2차 시범사업은 2006년 4월부터 1년 동안 실시되는데, 8개 시범지역, 일반노인까지 확대하여 실시할 예정이다.

) 최예륜, 「장기요양보장제도 도입의 쟁점과 노인수발보험법의 문제점①」, 『사회운동』65호

<노인수발보험법>은 의료보험과 같이 전 국민에게 보험료를 부과하면서도, 장기요양서비스를 받을 수 있는 대상을 65세 이상 노인과 노인성 질환을 가진 64세 이하의 국민으로 제한하고 있으며, 제공하는 서비스조차 실제 요양에 필요한 서비스에 미달하는 수준이다. 또한 정부의 재정부담률이나 정부와 지방자치단체의 책임 범위는 모호하게 명시된 반면에, 국민들은 보험료뿐만 아니라, 서비스 이용 요금의 20%를 부담해야 하는 상황이어서 서비스 접근도 역시 낮을 것이 뻔한 상황이다. 이러한 문제점들은 노동시민사회단체들로 구성된 □장기요양보장제도 쟁취를 위한 연대회의□(이하 <요양보장연대회의>) 뿐만 아니라, 정부안과 다르게 추진되고 있는 열린우리당, 한나라당, 민주노동당 법안에서도 지적되고 있다. 그러나 이러한 제도 하에서 일하게 될 노동자의 입장에서 제도 시행의 효과와 문제점을 지적하는 흐름은 부족한 것이 현실이다.

간병노동자들의 현실과 <노인수발보험법>

2003년 말부터 8개월에 걸쳐 전개된 서울대병원 간병인지부 조합원들의 투쟁으로 간병노동자의 현실이 생생하게 알려지게 되었다. 간병노동자들은 매일 24시간씩 주144시간의 장시간 노동을 하면서도, 최저임금에도 못 미치는 저임금(8시간 기준 16,666원, 한편 2006년 현재  법정 최저임금은 시간당 3100원, 8시간 기준 24800원이다)을 받고 있을 뿐만 아니라, 유료소개소의 중간착취에 시달려야 했다. 또한 간병노동자들은 생계를 위해 임금을 받고 일하지만, □사업체가 아니라 개인□에게 고용되었다는 이유로 노동자성 조차 인정되지 않아, 근로기준법이나 최저임금법의 적용을 받을 수 없을 뿐만 아니라, 4대 보험의 적용제외 대상으로 그야말로 법의 사각지대에 있는 노동자들이다. 더구나 □간병인□은 26개 파견업 허용직종에도 속해 있어, 간병노동자는 파견노동자이자, 특수고용노동자, 비공식노동자 등 다양하게 □분류□될 수 있는 비정규직 노동자이다. 보건복지부 조사결과에 따르면 2004년 현재 간병인력은 19만이 넘지만, 현실이 이러하기 때문에 간병노동자들은 실제 수요에 따라 병원이나 가정에서 의료서비스를 제공하고 있으면서도 제도 밖의 비공식적인 위치에 머무르고 있는 현실이다. 그렇기 때문에 간병노동자들은 간병에 대한 사회적 책임을 명확하게 하는 법적, 제도적 조치들을 요구해왔고 그만큼 <노인수발보험법> 제정에 거는 기대 또한 컸다.

실제 <노인수발보험법>에 따르면 간병, 가사 및 일상생활지원서비스 등을 제공하는 □수발요원□이 요양서비스를 제공하는 필요 인력의 80% 이상을 차지한다. 그러나 <노인수발보험법>에는 재가수발, 시설수발 등 종사노동자들의 노동의 형태만 적시되어 있을 뿐, 종사노동자들의 법적 지위는 전혀 명시되어 있지 않다. 별도의 명시가 없을 경우 노동법의 적용을 받게 되지만, 문제는 정부법안의 구성이나 법안 설명에 따르면 특수고용, 파견 등 비정규 형태의 고용이 예상되는데 파견법 및 입법 준비 중인 기간제법, 특수고용법 등 비정규법의 적용을 받게 될 가능성이 크다. <노인수발보험법> 6장은 수발기관의 지정과 휴폐업, 취소에 관한 상세한 요건을 다루고 있는데, 수발기관은 보건복지부령이 정하는 요건(시설 및 인력)을 갖추고 공단으로부터 지정받도록 되어 있다. 즉 민간위탁으로 노동자들을 간접 고용하겠다는 것이다. 이는 <노인수발보험법> 설명에서 □다양한 주체의 참여□ 시스템을 확립하겠다는 목표로 민간부문(기업)의 참여를 적극적으로 유도하겠다는 계획에서도 노골적으로 드러나고 있다. 정부는 이 법이 □일자리 창출 정책□이 될 것이라고 적극 홍보하고 있는데, 그 효과는 정부가 나서서 비정규직을 확대 양산하는 것으로 귀결될 것이다.

) □요양노동자의 노동권 보장과 지자체의 역할□, 공공연맹 정책부장 이윤주

일본의 개호보험은 한국의 <노인수발보험법>의 미래

일본은 사회복지기초구조개혁의 일환으로 2000년부터 개호보험을 실시하였는데, 개호보험의 실시로 일본의 고령자복지에서 나타난 최대의 구조변화는 노인요양서비스의 공급에 있어서 □복지의 시장화□라 불리는 규제완화이다. 일본의 개호보험의 사례를 보는 것은, 정부가 사회보험제도의 방식을 택하고 있는 일본의 사례를 참조점으로 삼고 있고 실제로 유사성이 높아, 시행한 지 5년이 넘은 개호보험의 결과는 <노인수발보험제도>의 미래를 짐작할 수 있게 해주기 때문이다.

) 일본의 개호보험과 관련해서는 「노인요양서비스 시장화의 두 가지 길: 일본의 경험과 한국의 시도」(오세영, 2005)□만□을 참조하였다.

일본에서는 개호보험이 실시되면서 재가복지서비스를 중심으로 공급주체의 규제가 완화되어 의료법인, 주식회사 등과 같은 민간영리기업, 농협, 생협, 사회적기업 등 다양한 사업주체에 의한 서비스 공급이 가능해졌다. □복지의 시장화□로 불리는 변화의 핵심은 서비스의 이용과 제공이 행정에 의해서 결정되는 구조에서 이용자와 제공자가 화폐를 매개로 하여 직접적으로 매매하는 구조로 바뀌고, 복지서비스의 이용 및 제공의 책임이 행정에서 이용자 및 제공자로, 즉 직접적인 당사자에게 전가된다는 것에 있다. 이러한 구조개혁의 목표는 서비스를 필요로 하는 고령자가 증가한다고 하더라도, 제공해야 할 서비스의 총량이나 국고부담의 증가로 이어지지 않도록 이용자의 부담을 증대시켜 수요를 억제시키는 것이었다. 이용료의 10%에 달하는 자기부담은  서비스 이용억제 효과를 가져와 개호보험 서비스가 필요함에도 그것을 이용할 수 없는 다수가 생겨나는 계층화된 개호시스템이 구축된 결과를 가져왔다. 이것은 수발을 가족, 특히 여성에게 의존하는 것을 오히려 강화시키는 역할을 하고 있으며, 영리기업의 참여로 개호종사자의 노동조건이 악화되는 결과를 낳았다. 특히 재가서비스의 중심적인 역할을 담당하고 있는 □홈헬퍼□의 경우는 효율화와 비용 삭감의 압력 속에서 시간단위의 서비스 제공과 파트타임 노동을 전제로 한 임금체계 때문에 개호보험 시행 후 노동조건은 급속하게 악화되었다.

<노인수발보험법> 역시 일본의 개호보험과 크게 다르지 않은데, 앞서 서술했듯이 정부는 2004년 10월 민간투자법을 개정하여 사회복지시설에 대한 민간투자를 열어놓고, 서비스 공급에 있어 민간기업의 참여를 적극적으로 유도하겠다는 계획을 내놓고 있다. 이는 법 제정의 취지가 복지의 부재를 가족이 전담했던 현실을 변화하거나 특히 가족 내 여성의 부담을 사회화하겠다는 계획이라기보다는 복지서비스를 새로운 시장으로 만들려는 신자유주의적 정책이었음을 보여준다. 또한 임금을 케이스 별(관리수 별)로 지급하도록 되어 있는데 이는 이동시간 및 보고서 작성 시간, 교통수단의 격차가 인정되지 않아 가사·간병 노동자의 현재의 저임금 구조를 고착화할 것으로 보인다. 여기에 가사·간병 서비스를 등급화하려는 것은 이미 □여성의 일□로 저평가되어 있는 가사·간병 노동을 차별적 임금지급을 통해 저임금을 정당화하려는 시도이다.

「1차 저출산 고령사회 기본계획」과 「여성인력개발종합계획」의 기만성

지난 6월 7일 정부는 「1차 저출산 고령사회 기본계획」(이하 □기본계획□)을 발표했다. 지난 1월 [희망한국 21- 저출산 종합대책]이 거의 출산, 양육지원 부분에만 초점을 맞추었다면 □기본계획□은 아동·여성·노인의 양육·고용·보건·복지 등 매우 포괄적인 정책 분야의 과제를 하나로 묶은 사회정책의 종합판이다. 그러나 이번 기본계획 230여개의 세부사업 중에서 <노인수발보험법>을 포함하여, 180여개 사업은 이미 시행 중이거나 시행이 확정된 사업이고, 신규 사업은 비 예산 사업 20개를 포함하여 50여 개뿐이다. 즉 □기본계획□은 각 부처에서 추진하는 여러 정책들을 □저출산 고령사회 대책□이라는 틀로 재구성한 것이며 이는 매우 정치적인 선택의 결과이다. □기본계획□은 신자유주의 정책 추진의 결과로 나타난 노동의 불안정화, 대중의 삶의 위기를 저출산·고령화에 따른 □경제성장의 위기□로 본질을 호도하고 그 책임을 개별 국민에게 전가하고자 하는 정치적 기획이라는 것이다. 특히 □기본계획□에서 여성은 아이를 낳아 출산율을 높여야 하는 주체이자 부족한 생산가능 인구를 보충해야 하는 노동력이라는 이중적 위치에 놓여 있으며, 여성으로 하여금 어머니와 노동자의 역할을 동시에 수행하게 하는 데 정책의 초점이 맞춰져 있다. 육아휴직, 산전 후 휴가에 대한 제도적 보완에도 불구하고 여성의 일·가정의 양립은 근로형태 유연화를 전제로 하는데 이미 심각히 유연해진 여성노동시장의 상황을 고착화하여 저임금 불안정 여성노동자의 이중부담을 증가시키게 될 것이다.

) 「□1차 저출산 고령사회 기본계획□의 주요 쟁점과 당의 대응: 여성관련 쟁점을 중심으로」, 김원정

여기에 여성가족부는 지난 7월 4일 「여성인력개발종합계획」을 발표했는데, 이는 □여성인력 활용을 통한 선진경제로의 도약□을 비전으로 2010년까지 여성경제활동참가율 55% 달성, 여성일자리 약 60만 개 확대를 목표로 하고 있다. 여성일자리 창출 60만 개 중 44만 개는 간병서비스 개선 제도화, 노인수발보험제도 등의 실시로 창출될 사회서비스 분야의 일자리가 차지한다. 이는 여성일자리가 새롭게 만들어지는 것이기 보단 이미 비공식부문에서 일하는 가사·간병 노동자의 양성화, 제도화로 봐야 한다. 그러나 앞서 살펴보았듯이 현재 시행예정인 <노인수발보험법>은 가사, 간병노동을 하는 주로 중고령층의 여성노동자의 불안정한 고용과 저임금을 고착화시킬 것으로 보인다. 결국 「여성인력개발종합계획」은 남성=생계부양자, 여성=가사전담자라는 성별분업에 기초한 성차별적 노동시장 구조는 그대로 둔 채 여성노동자들의 일과 가정에서의 이중부담을 증가시키는 신자유주의적 정책을 □여성일자리 창출□로 포장한 것에 다름 아니다.

<노인수발보험법>과 여성노동자

노무현 정부는 <노인수발보험법>을 통해 국가가 노인부양을 책임지고, 그와 함께 새로운 일자리를 창출하겠다는 선전을 하고 있다. 따라서 새로운 사회보장체계로서 <노인수발보험법>에 대한 사회적 기대 또한 큰 것이 사실이다. 그러나 현재까지 시범사업의 경과만 보더라도 이 제도는 노양부양을 사회적 책임으로 분담함으로써 주로 사적 부양체계에서 이 일을 전담하던 여성의 부담을 경감해주고 이 일에 종사하는 노동자의 노동권을 보장하는 것과는 거리가 멀다는 것을 확인할 수 있다.

1차 시범사업 결과 2차 시범사업에서 적용될 □노인수발서비스 수가 및 산정기준□(이하 □기준□)에 따르면, 1등급을 받은 수발대상자가 한 달 동안 받을 수 있는 재가서비스 한도액은 975,120원이다. 현재 환자나 환자가족이 1달 동안 간병인을 고용하는데 최소 120만원(이 역시 간병노동자가 최저임금에도 못 미치는 임금을 받는 현실에서의 금액이다)이 소요되는 현실임을 감안할 때 부족한 서비스 제공일뿐더러, 이런 서비스를 이용하는데 월 20만원이 넘는 비용 부담이 생긴다는 이야기다. 이 제도를 이용할 수 있는 65세 이상 노인인구의 60%는 여성이 차지하고 있고, 빈곤계층으로 갈수록 여성노인비율은 높아진다. 즉 아프고 요양이 필요한 빈곤한 여성노인들은 높은 본인 부담 때문에 이 제도를 이용할 수 없게 된다. 더구나 현재 가족 내에서 노인요양을 책임지고 있는 것은 아내나 며느리, 즉 여성인 현실을 감안할 때, 높은 비용 부담 때문에 이 제도가 시행되더라도 여성의 부양부담을 줄어들지 않을뿐더러, 제도 시행에 따른 요양서비스에 대한 기대와 욕구가 강해져 오히려 여성의 부담과 역할은 늘어날 것으로 보인다.

) 2001년 현재 65세 이상 여성노인이 남성노인의 1.5배이며 국민기초생활수급자의 경우에는 3배, 차상위 계층의 경우는 약 2배 정도이다.

) 1998년 한국보건사회연구원의 노인생활실태 및 복지욕구 조사결과에 의하면, 주 수발자의 80%가 여성이며, 남성노인의 주 수발자는 여성이 99%이고 배우자가 71.2%를 차지하고(또한 주 수발자의 54.9%가 65세 이상), 여성노인은 71.8%가 여성이고 장남며느리가 37.5%의 비중을 차지한다.

또한 □기준□에 따르면 재가 서비스의 경우, 제공하는 서비스의 종류, 서비스 대상자의 등급별로 서비스 제공 시간에 따라 해당 수가를 지급하도록 되어있다. 시간당 급여의 경우 30분 단위로 금액이 책정되어 있는데, 서비스 제공시간 30분 미만인 경우는 지급하지 않고, 책정기준 30분 미만의 초과 서비스 제공 역시 마찬가지이다. 이런 수가 체계에 따르면 노동자가 일하기 위해 이동하는 시간이 고려되어 있지 않고, 교통비, 식대가 모두 일하는 노동자의 부담이 되는 데 반해, 수가가 턱없이 낮고 대상자의 사정으로 일이 취소되어도 보상받을 길이 없다. 또한 고용불안정이나 저임금 문제뿐만 아니라 재가서비스의 경우, 가정 내에서 일대일로 서비스를 제공하기 때문에 간병노동자들은 환자나 환자가족의 성적, 물리적 폭력에 노출되기 싶지만, 이에 대한 어떠한 대책도 없는 상황이다. 시설서비스의 경우는 등급별 1일당으로 산정하는데, 가장 높은 등급 비율을 차지하는 3등급의 경우 25,280원이다. 이는 간병·수발 등의 일상생활지원, 수발관리, 간호, 기능훈련 및 기타 복지서비스 등 시설에서 생활하는데 필요한 제반 서비스 비용을 포함하는 것이어서, 시설에서 일하는 노동자의 저임금은 예상가능하다. 이렇듯 <노인수발보험제도>는 이 법의 제정으로 간병노동의 제도화를 통한 노동권 확보와 노동조건 개선을 기대했던 현재 간병노동자의 기대와는 정반대인 여성노동자의 저임금구조의 고착화 방향으로 추진되고 있는 것이다. 결국 <노인수발보험법>의 목표는 중년·고령층 여성노동자를 저임금 노동력으로 활용하여, 높은 비용부담을 감당할 수 있는 중산층 이상에게만 그 혜택이 돌아가게 하는 데 있을 뿐이다.

) 예를 들어, 가정수발서비스의 경우 30분에 9560원인데, 59분의 경우도 같은 수가가 지급된다.

이에 서울대병원 간병인 노조는 노동권 후퇴와 사회복지가 양립할 수 없음을 분명한 기조로 <요양보장연대회의>에 참여하여 현재 추진되는 <노인수발보험법>에 반대하면서, 간병노동자 전국 조직화 사업을 준비 중이다. 이는 정부의 저출산·고령화 대책을 여성고용창출의 기회로 보고, 여성노동의 불안정화를 고착화시키는 사회적 일자리 창출 정책에 편승하는 □사회적 기업□ 흐름에도 반대하는 것이다. 우리는 여성노동자를 이중적으로 착취하는 저출산·고령화 대책의 기만성을 폭로하면서 간병노동자의 노동권 쟁취 투쟁에 연대해야 할 것이다.

) □노인수발보험법을 만들려면 반드시 당사자인 간병노동자들의 노동의 대가가 정당하게 돌아올 수 있도록 해야 하는 겁니다. 국민건강보험료로 간병료가 지급되고, 노인들은 환자는 무료로 간병을 받을 수 있도록 해야 합니다. 간병노동자들이 특수고용에서 벗어나고 최저임금 적용받을 수 있어야지요. 그래서 환자가 정말 마음 편하게 간병을 받을 수 있도록, 그리고 간병인도 불안하지 않도록, 국가가 책임져야 하는 겁니다. 정부가 정말로 국민을 위한 법을 만들고자 한다면, 모두가 만족하는 법을 만들어야 합니다.□ -98주년 여성의 날 맞이 토론회에서 서울대병원지부 간병인분회장의 발언 중