노무현 정부의 신자유주의 교육 구조조정

최정민 | 전교조 정책연구국장

1. 나올 것은 다 나왔다.

▣ 교육노동운동의 무력화

2006년은 노무현 정권의 집권 후반기로서 정권은 5·31 교육개혁안을 중심으로 하는 의제에 가장 완강한 저항을 하고 있는 전교조를 무력화시켜야 최종적으로 제도화/현실화시킬 수 있다고 판단하고 있다. 이제 나올 것은 모두 다 나왔다. 전교조를 무력화시키고 교사들을 개별화시키는 것이 마지막 수순이다. 이 때 교원평가와 성과급이 등장한 것이다. 전교조는 학교 현장에서 교육정책을 실현시키는 주체이자 신자유주의 교육정책의 제도화를 거부하는 주체이다.

▣ 교육노동자의 양심으로 당당하게 맞서서

2006년 하반기, 노무현 정부는 법적, 제도적 정비를 통해 신자유주의 교육정책의 완성을 추진하고 있다. 교육의 시장화를 추구하는 진영과 교육의 공공성을 강화하고자 하는 진영 간 총체적이고 전면적인 대립이 불가피하다. 그 정점에 교원평가가 있다.

▣ 2006 하반기 대기중인 교육정책

교원평가 확대 일반화 방안 마련, 교원성과급 확대 정착, 공영형 혁신학교 시범운영방안 마련, 학령인구 감소에 대응 학교의 자발적 구조개혁 촉진, 학업성취도 평가 권한 이양 및 법률 근거 제정, 학교평가 권한 이양, 학교 학원화 방과후 학교 전면화, 2008 입시제도 정착, 7.5차 교육과정 - 영수 수준별 수업, 영어 조기수업

2.  갈수록 악화되는 교육재정

2004년도 지방교육재정교부금법 개정과 교육세 수입 감소 등으로 교육재정이 더욱 악화되고 있다(2005년 초·중·등 교육재정적자 금액이 6조원이 넘는다). 현재의 지방교육재정교부금법은 올해까지 시효가 만료되며, 새로운 개정이 필요한 상황이다. 교육재정 확대 투쟁을 교원정원 확충(표준수업시수 법제화), 학급당 학생 수 감축에 대한 대응과 결합시켜 교원들과 예비교사, 학부모들의 적극적인 연대를 구축해야 한다.

지방교육재정교부금법의 핵심은 내국세의 비율이며, 현행법은 19.4%임. 교육부는 20.0%로 상향하는 안을 제출한 상태이며, 열린우리당 정봉주는 20.7%, 민주노동당은 24.4%를 제시하고 있음. 민주노동당의 안이 관철될 경우 2008년에는 교육재정이 GDP의 5%를 약간 상회하는 수준이 될 것이며, 2008년에는 10조원의 교육재정 증가를 가져올 것임.(교육재정 살리기 운동본부의 안은 의무교육기관 교원 인건비 총액과   내국세 13%이며 약 GDP의 5%에 해당함)

교원의 법정 정원률은 줄어들고 있다.

1997년 : 92% □ 1999년 : 91.9% □ 2000년 : 91.3% □ 2001년 : 90.3% □ 2002년: 89.6% □ 2004년 : 89.2% □ 2005년 : 88.5%

- 교사의 과중한 수업부담

) 보수언론은 OECD 교육지표를 인용하면서 대한민국 교사는 많이 받고 조금 수업한다고 주장한다. 그러나 이는 사실과 다르다. 교육지표에 사용된 금액은 구매력지수(PPP)를 이용한 것으로 강남30평형 아파트에서 사과를 하나 먹는 비용과 충청도 30평형 아파트에서 사과를 하나 먹는 비용이 같게 처리된다. 또한 순 수업시간 통계도 국가마다 보고를 전혀 다르게 하여 비교할 수 없을 지경이다. 예를 들면 미국의 초중고 교사는 주당 30시간의 수업을 한다고 나와 있는데, 미국 고1 학생의 주당 수업시수는 22.2시간이다. 7.8시간은 학생이 없는데 유령들과 수업한다는 이야기다.

□초등교사 주당 평균수업 시수 25.8시간□(2005년) □ 초등교사의 경우 연구시간은 생각도 못하며 오전에 화장실 가는 것조차 쉽지 않다.

3. 학급총량제 등장과 교육여건 악화

▣ 출산율저하에 따라 초등학교부터 학생 수가 격감되고 있다

이는 적정한 교원을 확보하고 학급당 학생 수를 감축할 수 있는 기회다. 학급당 학생 수는 높은 인구 증가율에도 불구하고 감축되어 왔고 이제야 비로소 적정 학생 수를 기반으로 높은 교육을 실시할 기회가 왔는데, 정부는 신자유주의 흐름으로 공교육 악화를 방조하고 있는 것이다.

▣ 지역 자율에 기반을 둔 교육부의 실질적 통제력 강화

교육부는 학급의 총량을 시·도별로 결정하여 제시하고 시·도교육청은 총량 범위 내에서 초·중·고 배분을 자율적으로 판단하라는 것이다. 이는 학급 수나 학급당 학생 수를 시도교육감이 정하도록 하는 초·중·등교육법 시행령에 정면 배치되는 것으로 지역별 상황과 여건보다는 전일적인 통제를 강화하겠다는 것을 의미한다.

) 초중등교육법시행령 51조[학급 수· 학생 수]학교의 학급 수 및 학급당 학생 수는 교육감이 정한다. 52조[학생수용계획]교육감은 그가 관할하는 학교의 적정한 학생 수용을 위하여 학년도별로 학생수용계획을 수립하여야 한다.

▣ 학급당 학생 수 감축 포기

정부는 학생 수 감소에 따라서 학급당 학생 수를 감축하는 방식이 아닌 학급 수를 줄이고, 교원 수를 줄이겠다는 발표했다. 이는 결국 교원 수 감축의 불가피함이라는 주장으로 이어지고 있다. 그러나 현재 우리나라 학급당 학생 수나 교원1인당 학생 수는 OECD국가뿐만 아니라 개발도상국에도 미치지 못한다(학급당 학생 수가 초등학교는 33.6명(OECD 21.4명) 중학교는 35.5명(OECD 24.1명)) 학급 수를 줄이기 위해서 학교신설을 억제하고 통학구역을 조정하고 과소학급을 없애고, 소규모학교를 통폐합시키겠다고 한다. 이는 소외지역 교육권 확보가 아닌 경제성을 우선 고려하겠다는 것을 의미한다.

▣ 교육부가 제시한 학급당 학생 수

전국 학생 수 학급 수 학급당 학생 수	2006 7,847,294 242,877 32.31	2007 7,825,255 247,581 31.61	2008 7,668,571 244,358 31.38	2009 7,479,764 241,723 30.94	2010 7,255,362 237,113 30.60	2011 7,022,670 231,569 30.33	2012 6,766,326 224,610 30.12

(단위: 명)

2006년 학급당 학생 수는 32.31명에서 2012년 30.12명으로(학급은 18,267개 감축) 학급당 2명 감축에 불과하다. 지역별로는 특히 부산은 0.6명, 제주는 0.4명, 경남은 0.3명에 불과한 상황이다. 교육부의 학급총량제라는 것이 주요 학급당 학생 수 감축억제 기제로 활용되고 있는 심각한 상황임을 알 수 있다. 특히 도 단위지역은 소규모 학급통폐합이 포함되어 있어서 교육의 질이 저하될 우려가 높다. 그러나 이들이 판단하는 준거는 교육의 질이 아니라 경제성이다.

▣ 학교신설 억제, 과밀학급 개선 포기!

2007년부터 신설계획 중이던 590개 학교 중 95개 학교에 관한 계획이 유보되었다. 유보란 사실상 폐기를 의미한다. 또한 2007년에 시행하고자 한 학교 신설을 상당수 2010년 이후로 미룬 상태다. 2010년으로 미룬 것은 신설 확정이 아니다. 일단 미루고 그 때 상황에 따라 결정하겠다는 의미다.

▣ 이미 감원은 시작되었고

[강원일보] 강원도 중등교원 240명 감축 파문 2006년 8월 8일

[충북일보] 내년 교원 임용시험 '치열' 2006년 7월 18일

[전남매일] 광주 초□중등 교원 줄인다. 2006년 8월 3일

[국민일보] 부산시 교사 2700여명 감축… 재정난 해소 위해 2006년 7월 31일

▣ 날로 심각해지는 교원 임용

교사가 되고자 꿈꾸는 예비교사들은 늘어나는 반면, 교사가 될 수 있는 길은 점점 좁아지고 있다. 입학만 할 수 있으면 임용될 수 있다고 믿었던 초등은 중등화되고 중등임용의 치열한 경쟁은 어제오늘의 일이 아니지만 경쟁률이 격화되고 있다. 특히, 2007학년도부터는 정원이 줄어들면서 예비교사들의 분노가 폭발 지경이다. 9월 말에는 동맹휴업 등 가능한 수단을 포함한 예비교사 총력투쟁이 준비되고 있다.

▣ 구조조정 사이클 현재와 과거 비교

89년 발령 지체, 국립교대·사대 의무발령 위헌판결로 임용고사 실시		06년 신규교사 채용 급격히 감소
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예비교사 적체 가중		예비교사 적체 심화, 교사집단 노령화 지속
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촌지 등 교사일반에 대한 불신감 조성, 1명의 노교사를 보내면 2,3명의 젊은 교사를 쓸 수 있습니다.		구조조정 사전 정지 작업: 교사일반의 무능력 이데올로기 공격 + 교원평가/성과급
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98년 대규모 정년단축(수량적 구조조정)		사상최대규모 교육공무원 구조조정

4. 교원평가 연내 조기 법제화

▣ 교원평가 법제화 일정

□ 2006년  9월 - 교원평가 법제화 공청회

□ 2006년 12월 국회에 정부입법형태로 발의

□ 2007년  3월 - 5백여개 교원평가 선도학교(지역교육청 182개 당 초중고 1개교씩)

▣ 평가 결과로 연수권고제와 행정직 전환

교육부 담당자는 □평가 결과, 자질이 부족한 교사는 일본처럼 행정직으로 전환시킬 것□이라고 말해 교원구조조정을 암시했다. 이번 추진 방안에도 □평가 결과, 최소한의 기준에 미치지 못하는 교원에 대해서는 연수 권고 등 피드백 방안을 마련할 것□이라고 명시하고 있다. 또한 수석교사의 경우 평가를 면제시키겠다고 해서 교사 간 서열화가 진행될 것으로 보인다. 교육부는 그간 평가 결과가 인사, 보수와 연계되지 않는다고 했지만 이번 방안을 보면 이야기가 달라진다.

▣ 동료교사 다면평가는 민주적이지 않다

교육부는 교장 중심 평가의 주관적 측면을 보완하고자 동료교사 다면평가를 도입한다고 한다. 하지만 이는 평가와 통제를 강화시켜주는 기제로 활용된다. 모든 일상에서 주변 동료들이 잠재적 평가자로 인식되면서 오히려 진정한 협력과 소통은 사라지고 형식적 협력관계만 남는다. 심리적 불안감이 내면화되고 경쟁관계가 심화된다. 과거의 통제자는 팔짱을 끼고 노동자 간 갈등과 상호 감시만 남게 된다.

▣ 기업에서도 실패로 평가되는 다면평가제도

미국 경영학회지에 보고된 한 연구에서는 다면 평가의 결과에 대한 600개의 연구결과를 분석한 결과, 성과가 향상된 경우가 1/3, 성과가 나빠진 경우가 1/3, 특정한 관계가 없는 경우가 1/3인 것으로 나타나 다면 평가 제도와 성과 간에 일관된 상관관계가 없다는 주장이 제기되기도 하였다. 또한 2001년 왓슨 와이어트가 750개 기업을 대상으로 조사한 결과 다면 평가를 도입한 회사는 도입하지 않은 회사에 비해 주가는 평균 10.6%, 시장가치도 5.7% 낮은 것으로 조사되었다. <LG경제연구원 주간경제 717호 2003.03.05 김기태>

▣ 세계사적 유례가 없는 학생·학부모 다면평가 도입

지구상에 어느 나라도 학생과 학부모가 개별 교사를 평가하는 경우는 없다. 게다가 승진에 반영하는 경우는 상상조차 할 수 없다. 이는 신자유주의 모국인 영국, 일본, 미국에서조차도 학교현장에 불러올 혼란을 예상하고 실시하지 않고 있다. 더구나 신자유주의 교육정책이 이미 실패하여 심각한 교사부족을 격고 있는 현실을 알면서도 이를 도입하려는 정부의 태도는 실로 놀라운 것이다.

▣ 평가는 합리적인가?

자발적인 노동과정이 가장 의미 있는 성과를 불러온다. 평가라는 것 자체가 타율적인 노동을 강제하는 것이다. 성과주의에 따라 평가가 진행되면 눈에 보이는 것과 눈에 보이지 않는 것 중 전자를 중심으로 평가가 진행된다. 계량화시킬 수 있다는 점 때문이다. 하지만 눈에 보이지 않는 것이 더욱 소중하고 결정적인 역할을 한다. 결국 중요한 것은 빠뜨리고 사소한 것에 집착하는 방향으로 업무가 진행된다. 평가는 합리적이지 않다. 평가는 결과가 모든 것을 말해주는 비합리적 성격을 내재하고 있다.

▣ 교원평가가 있는 나라 호주 vs 없는 나라 핀란드

□ 호주 사례

오스트레일리아는 'TARS'라는 평가제도를 매년 실시한다. 교사와 교장 또는 주임교사 등과의 면담을 통해 평가가 진행되며 수업지도안, 교재 준비, 학생들의 성적 등 학습 결과 등 학급 운영 및 관리 뿐 아니라 특별활동 지도실적, 음악회와 박물관 견학 등 체험학습 실적, 각종 자원봉사 활동에 의한 기금 모집 등이 평가 대상이 된다.

호주 교사 해외 탈출 엑서더스

호주가 교사들의 해외 탈출 러시로 몸살을 앓고 있다. 지난 2004~2005년 2년간 8400여명의 젊고 유능한 호주 교사들이 해외로 빠져나갔다고 오스트레일리언이 21일 보도했다. 또 □지난 10년간 1만8000명의 교사들이 학교를 그만뒀다□고 크레이그 에머슨 하원의원이 말했다.

호주 교사의 연봉은 처음 4만3000호주달러(한화 약 3100만원)에서 시작해 8~9년 뒤 6만8000달러(약 4900만원)까지 오르고는 끝이다. 영국 런던의 학교로 옮길 예정인 수학교사 루크 홀(23)은 □여기서 교직을 계속해 봐야 나아질 것이 없다□고 말했다.

) 조선일보 보도에서는 저임금과 학생폭력이라고 원인을 짚고 있지만 사실은 신자유주의 교육정책에 다라 교사로서의 권리를 박탈당하고 신분이 불안정한 것이 원인이다.

□ 핀란드 사례

많이 알려진 대로 핀란드는 학생들의 학업에 대한 성취도와 흥미도는 모두 높다. 이에 반해 우리나라 학생들은 성취도는 높은 편이나 흥미도는 최하위권이다.

조선일보 기사에 따르면 □교사들은 교육청이 아닌 교장□교사□학부모 등으로 이뤄진 교내 위원회에서 수시로 평가되며, 잘 가르치지 못하는 교사는 별도 교육을 받아야 한다. 능력 없는 교사는 살아남을 수 없는 시스템이 핀란드의 □공평한 수월성□ 모델을 성공시켰다.□

) 조선일보 2006년 1월2일

이에 비해 리더스다이제스트는 □일단 교사로 임용된 뒤에는 정기적 조사나 평가의 대상이 되는 일이 없다. 영국에서 이민 온 뒤 핀란드에서 수학교사로 10년 이상 재직한 리처드 커즌스는 □영국에서는 어마어마한 양의 기록을 남겨야 햐요. 여기서는 제도적으로 교사를 신뢰합니다□□라고 적시하고 있다.

) 퍼거스 보더위치 리더스다이제스트 한국어 번역판 2005년 10월

누구의 말이 진실인가. 진실은 투쟁 속에서 드러날 것이다.

교원평가를 실시하는 나라는 영국, 미국, 일본, 호주 등 신자유주의 교육을 전면화한 국가다. 하지만 정부와 보수언론은 모든 나라가 교원평가가 있고 우리나라 교사만이 평가를 받지 않는 것처럼 왜곡하고 있다. 우리나라도 1년에 한번 교장/교감으로부터 평가를 받는다. 하지만 상당수 전교조 조합원은 승진을 신경 쓰지 않기 때문에 통제력이 미약하다. 이제 우리를 쥐락펴락하기 위해 평가를 강화하려는 것이다.

5. 2006년 하반기, 판정승/판정패는 없다.

정부의 계획대로 이러한 신자유주의 교육정책이 하반기에 실시된다면 우리 교육의 전망은 돌이킬 수 없는 상태가 될 것이다. 이 과정에서 가장 직접적이고 가장 치명적인 피해를 받는 교육주체는 우리 아이들이다. 또한 교사들도 노동조합 활동가를 중심으로 퇴출되는 방식으로 진행될 것이다. 그렇게 되면 이제 학교에서는 진보를 이야기할 수 없는 시대가 되는 것이다. 우리에게 남은 것은 단 하나, 정부의 신자유주의 교육정책에 맞서 싸우고 교육의 공공성을 살려내는 것이다. 2006년 하반기는 우리 교육이 죽느냐 사느냐의 길이 갈리는 시기이다.

이제 우리 노동계에서조차 정당화되고 있는 평가의 불가피성과 합리적 평가방안이라는 허구적 문제인식에 대한 근본적인 문제제기가 필요하다. 테일러시스템을 잊었는가? 핵심은 노동자의 노동착취이지 합리적 임금산정이 아니다. 누군가 말했다. 주범은 신자유주의다. 그람시는 우리에게 말한다.

□낡은 학교제도에 대항하여 싸우는 것은 정당한 일이다. 그러나 개혁은 생각처럼 쉬운 일이 아니다. 문제는 훌륭한 교육과정이 아니라 사람이며, 더욱이 실제로 활동하고 있는 사람인 교사가 아니라 그들이 맺고 있는 복잡한 사회적 총체성이다.□