[공공부문 구조조정, 그 이후 ③] 가스산업을 중심으로 한 공공부문 사유화정책의 현재
1. 분할 매각을 중심으로 한 사유화 정책의 현재
노무현 정부가 들어서면서 남동발전 입찰 중단, 철도 사유화 관련 법안의 폐기, 그리고 ‘선 입법 후 보완’이라는, 의지만 앞섰던 가스 산업 사유화 정책이 어느 정도 전화된 것으로 보인다. 2003년 4월 1일 남동발전 경영권 매각 입찰은 중단되었다. 입찰에 참여했던 SK(주), 포스코, 한국종합에너지 컨소시엄, 일본의 J파워 등 국내외 4개사가 ‘불투명한 국내외 경제여건’과 ‘투자자들의 반대’를 이유로 모두 입찰서 제출을 포기하겠다는 의사를 밝혀 남동발전 입찰 작업이 잠정 중단된 것이다. 또한 2003년 4월 20일 철도노사 협상에서 기존의 사유화 정책을 철회하고 새로운 대안을 모색한다고 결정하면서 논란의 중심에 있던 공공부문 사유화는 새로운 국면으로 접어들게 되었다. 2004년 들어서서는 배전 산업 분할 매각이 사실상 중단되었고, 가스 산업 분할 매각을 중심으로 한 법안도 폐기되기에 이르렀다. 이것은 분할 매각 방식의 사유화를 고집하던 전력, 철도, 가스 산업의 사유화 정책이 실제로 이들 네트워크 산업의 특성 상 신자유주의가 공공부문 사유화를 아무리 강하게 요구한다 할지라도 졸속적인 분할 매각 방식이 전혀 적합할 수 없다는 사실을 현실이 증명해주었기 때문이라고 볼 수 있다. 이미 노무현 정부는 출범 이전부터 공공부문 사유화 정책에 대한 재검토 의사를 간헐적으로 밝힌 바 있다. 특히 대통령직 인수위원회는 출발에서부터 “발전 가스 등 기간망 산업의 특성을 고려할 때 무엇보다 안정적인 공급이 보장되어야 하고 지나친 요금인상으로 서민부담이 가중되어서는 안 된다, 구조개편과 사유화는 필요하지만 그 시기와 방법에 대해서는 보다 신중하게 탄력적으로 접근해야 한다”고 하였던 것이다.
이러한 상황에서 가스공사 구조개편 방안이 서서히 자태를 변환하기에 이르렀다. 즉 가스공사 설비와 판매부문이 통합된 현 상태를 유지한 채 회계분리를 통한 신규사업자 진입방식을 택해 자연스러운 경쟁체제를 도입할 하는 방안등이 타진되기 시작한 것이다. 2003년 2월 대통력직 인수위원회는 한국가스공사 체제를 유지하고 신규수요에 대해 민간기업의 진입을 허용한다는 방침을 세운 바 있다. 가스공사의 분할 안이 수직분할에 대해서는 기존 안대로 추진하되 도입 도매 부문의 3개사 분할 즉, 수평분할은 고려하지 않는 방향으로 급격히 선회한 것이다. 이에 따라 도입 도매 부문은 가스공사 자회사 형태로 운영되고, 신규도입물량이 발생할 시 가스공사와 신규 진입자가 경쟁적으로 도입에 참여하는 방식을 취하게 될 것으로 전망할 수 있다.이와 같은 전망은 이미 추진되고 있는 포스코와 SK의 직도입 허용을 둘러싼 판단에 근거한다. 결국 직도입 허용이 확산될 것이며, 직도입은 자연스럽게 도입판매, 나아가 소매부문 판매사업으로 진출하게 될 것이기 때문에, 직도입을 단초로 한 시장 개방의 확대는 충분히 분할 매각 방식의 사유화를 넘어서는 효과를 창출할 것이라는 판단에 근거한 결정으로 이해해야만 한다.
이렇듯 사유화 정책은 일견 새로운 국면을 맞이하고 있지만, 전혀 새롭지 않을뿐더러 더욱 위험한 방향으로 나아가고 있음을 직시해야 한다. 더욱이 분할 매각 방식의 사유화가 아닌 전면적 시장개방을 통한 공적 독점 해제 조치가 이미 충분히 준비되어 있는 상황이기 때문이기도 하다. 98년에 이미 시행된 바 있는 가스 산업에서의 직도입 허용과 전기사업법에 의거한 전기 직공급 확대 조처, 그리고 올해 국회에 상정해 있는 철도사업법을 살펴보더라도 이러한 상황은 쉽게 이해할 수 있다. 즉 분할 매각 방식의 직접적인 사유화 방식을 충분히 우회할 수 있는 시장개방 체제는 이미 완숙되어 있었던 것이다. 현재 에너지와 철도산업만을 보더라도 분할 매각 방식을 일정정도 선회하여 공공적 독점 시장을 완전 시장 경쟁 체제로 재편하고자 하는 자본의 요구는 충분히 관철될 수 있으며, 이미 열려 있다고 보아야 한다.
신자유주의 사유화 정책은 분할 혹은 매각 정책에 국한되지 않는다. 신자유주의 사유화의 기본 논리는 공공성 원리에 따라 국가 주도적으로 공급되었던 공공서비스 영역을 개방하여, 경쟁과 이윤 논리 중심으로 재편하고자 하는 것을 핵심으로 한다. 그러기에 분할 매각 중심으로 논의되었던, 전력 가스 철도 등에 있어서 정부 정책의 일정한 전화는 신자유주의 시장 개방 논리를 여전히 전제하면서 새로운 자태 변환을 시도하는 것일 뿐이다. 여기서 우리가 가스 산업에서의 직도입 허용에 주목하는 것도 이 때문이다. 가스 산업에서의 직도입 허용은 가스 산업에서 뿐만이 아니라 에너지 시장 전반의 전면적인 시장 개방의 시발점이 되기 때문이다.
1998년 이후 공기업 사유화 정책이 급속도로 추진되는 과정에서 전력과 철도 등 거대기간산업은 분할 매각 방식의 사유화 정책을 고집했다. 특히 전력과 철도의 분할 매각은 영국과 호주의 사유화 정책을 그대로 모방하고 있다. 전력과 철도 산업의 경우 전국적 네트워크로 묶여 있는 단일 공기업이었고, 이들 공기업에 경쟁 체제를 도입하기 위해 수평적 수직적 분할 방식 <<각주1-애초 철도사유화를 추진하면서 정부가 내세웠던 운영부문의 사유화 방안은 분할 사유화이었다... 선로유지보수, 여객수송, 화물수송, 차량중정비 등의 기능적 분할, 더 나아가 노선의 지역적 노선별 분할의 가능성을 제안하였다. 이러한 분할 사유화는 정부가 1998년부터 공기업 사유화를 추진하면서 줄곧 고수해 온 방침이었다. 사유화의 주요 명분이 ‘경쟁도입’이었기 때문에 국가독점기업이었던 공기업에서 내부 경쟁이 가능하도록 하기 위해서는 분할 사유화가 요구되었고, 순조로운 매각을 위해서도 매각 과정에서 유연성을 발휘할 수 있는 분할사유화가 주창되었다. - “김대중 정부 철도 사유화 방안의 내용과 문제점”, 한국공동철도 발전방안 연구 보고서, 2003년 6월, 40쪽>> 이 채택된 것이다. 또한 미국을 위시한 초국적 자본과 IMF, IBRD 등 국제기구들은 한국의 공기업 매각에 지대한 관심을 가지고 있었다. 부채 상환의 담보, 외국 자본에 대한 시장 개방의 중심에 이들 공기업이 존재하고 있었던 것이다. 이렇듯 급속한 매각의 요구에 가장 용이한 방식으로 채택된 것이 분할 방식이었다. 그러나 전력과 철도의 분할 매각이 중단된 것은 네트워크 산업의 분할이 경쟁으로 나아갈 수 없으며 <<각주3-사실상 배전이나 송전이나 모두 네트워크로서 규모의 경제가 있어 자연독점성이 있기 때문에 굳이 배전을 6개사로 분할해야 할 이유가 되지 못하기 때문이다. 결국 배전분할론은 전력산업의 “분할 사유화”라는 우리나라의 전력산업 구조조정 시나리오를 추진하는 과정의 논리에 불과하다고도 볼 수 있다. 더욱이 배전의 규모의 경제성은 모두가 인정하므로, 전국독점배전회사가 분할배전독점보다 덜 효율적이라는 증거는 없다. - 안현효, “한국의 전력산업 구조개편에 대한 비판적 고찰”, 21세기 한국의 전력산업-바람직한 발전방향과 정책제안, 2004년, 한모임, 422쪽>>, 결국 자연 독점적 성격으로 인해 사적독점으로 나아가게 되기 때문이다. 사실 네트워크 산업의 사적독점 체계가 가져온 폐해는 이미 현실로 드러나 있는 상황이기도 하였다. 결국 분할 방식의 사유화 방안은 전반적으로 주춤거리게 되었으며, 2003년 노무현 정부 들어 네트워크 산업의 사유화 방식이 재검토되어야 한다는 입장으로 이어지게 된 것이다.
그러나 가스의 경우 매우 달랐다. 1999년 11월 발표된 기본계획에서 3개사 분할 방안이 명시되기 이전까지 가스공사에 대한 구체적 사유화 방안은 제출되지 않았다. 94년 김영삼 정부 시기 가스공사 사유화를 위해 실시한 에너지경제연구원 보고서에서도 분할 방식의 사유화는 적절치 않다는 결론을 내리고 있다. 99년 기본계획의 토대가 되었다고 하는 안진회계법인 용역보고서에서도 분할 방식에 대해서는 검토하지 않았다. 그러기에 99년 10월 산자부를 통해 던져진 분할 방식이 과연 어떻게 채택된 것인지, 의구심이 생기지 않을 수 없다. 가스 산업의 경우 분할 방식을 택할 시 전력, 철도와 달리 장기도입계약 승계방안, 수송선 디폴트 문제, 수급 조절 등 복잡한 문제와 이해관계가 얽혀 있기 때문이다. 결국 5년여의 논란 끝에 분할 방식은 생을 마감하게 된 것이다. 대신에 직접적인 사유화를 우회하고 시장개방과 에너지 산업 전반의 경쟁을 촉진시키기 위한 매개체로서 직도입이 등장하게 된 것이다.
이미 자가용 LNG 직도입은 1998년 9월 석유사업법을 개정하여, 종전의 사전승인제가 신고제로 바뀌면서 현행 법 상 ‘10만kl급 탱크 1기 보유 또는 임차’라는 일정요건만 갖추면 누구나 가능하게 되어 있는 상황이었다. 최근 포스코와 SK가 직도입에 적극적으로 뛰어들면서 직도입을 둘러싼 파장은 일파만파 커지고 있다. 수년 간 법안이 통과되기만을 기다리던 국내외 자본의 입장에서도 자가소비용 LNG 직도입을 통해 시장 개방을 가속화하겠다는 전략적 선택을 내리게 되었으며, 이는 직도입을 통한 경쟁방식의 도입이라는 정부정책과 상호 보완하면서 추진되었으리라 충분히 예상 가능하다. 특히 98년 석유사업법 개정이 당시 포철의 에너지 사업 다각화 정책과 무관하지 않으며, 최근 직도입 허용과 확대가 에너지 산업에 대해 그 누구보다 적극적인 LG의 이해관계와 밀접하다는 점은 이미 누구나 알고 있는 ‘사실’이기 때문이다. 이러한 상황에서 직도입 허용이 어떠한 의미를 가지고 있는가에 대해 좀 더 자세히 살펴보도록 하자.
2. 직도입의 허용의 의미 : 에너지 시장 전반의 전면적 경쟁체제로의 재편
포스코와 SK는 인도네시아 탕구 산 LNG를 연간 115만 톤 씩 들여오기로 지난 7월 1일 계약을 체결하였다. 포스코의 경우 2005년부터 20년간 매년 55만 톤을, SK 전력은 2006년부터 20년간 평균 60만 톤을 도입하고 이외 2010년까지 옵션 물량으로 매년 20만 톤을 확보해 도입하기로 하였다. 또한 포스코와 SK는 공동으로 광양제철소 내 10만 kl급 LNG 저장탱크 2기 및 부대설비를 갖춘 LNG 터미널을 건설하고 있으며, 이 설비 계획은 2003년 10월 정부 승인이 난 상태로, 2006년 6월 준공 예정이다. SK는 애초 98년 정부의 민자발전 확대 계획에 따라 대구에 짓기로 하였던 100kw 급 LNG 발전소를 광양으로 이전하여 건설하기로 하였으며, 포스코의 저장 설비를 임대하여 전력을 생산 공급하겠다고 하는 등 양 사의 에너지 사업에서의 윈윈 전략이 성과를 거두고 있다.
포스코와 SK의 직도입으로 인해 LG의 행보도 빨라졌다. 지난 7월 8일 LG-Caltex, LG Power, LG 에너지에 대한 LNG 직도입은 거의 허용된 상황이다. <<각주4-산자부는 LG의 직도입 계획에 대해 7월 8일 “LG 측의 자가소비용 LNG 직도입에 대해서는 석유사업법 제 8조 제 6항에 의해 이를 허용할 계획이라며 LNG 도입협상을 추진하고 도입계약을 체결한 후 산자부에 신고하라고 밝혔다. LNG 시설 공사에 대해서는 도시가스사업법 제 39조의 2에 따라 공사계획을 수립해 산자부에 승인을 요청하라”고 회신하였다.>>
LG Power는 올해부터 50만 톤, 2008년부터는 70만 톤을 도입하겠다고 정부에 제출하였으며, LG 에너지 역시 올해부터 20만 톤을 도입할 계획으로 양 사의 물량은 기존에 가스공사가 공급해왔던 물량을 대체하게 된다. LG-Caltex는 여수공장의 전기와 열 공급에 필요한 중유 등 석유류를 천연가스로 연료 전환 이후 2007년부터 60만 톤 공급할 예정이다. 이 세 회사의 직도입 물량은 2008년 이후 150만 톤에 이르게 된다. 특히 LG-Caltex는 여수산업공단 내에 저장식 탱크 3기와 수송선 접안설비 1선좌를 갖춘 수송선 터미널을 2007년 10월까지 완공할 계획을 더불어 제출하고 있다. 이 터미널은 3개 사가 공동이용하게 되며 LG Power와 LG 에너지의 배관도 가스공사 배관망을 이용할 수 있도록 요청하고 있다.
지난 5월 15일 대기업대표 대통령 간담회에서 대림산업 역시 인천송도발전사업 투자계획과 관련하여 발전사업자의 LNG 직도입이 허용될 수 있도록 가스공급시설 이용을 완화해줄 것을 요구하였다. 또한 송전설비 신설비용 과다에 따른 신규사업 진입자 지원책 역시 요구하였다. 한전의 경우 직도입 참여 의사를 매우 강하게 피력하고 있다. 한전의 입장에서 직도입 문제는 전력산업 구조개편으로 인해 경제급전 논리가 강조되고 있는 시점에서 LNG 가격경쟁력 확보를 위한 민감한 사안으로 부각되고 있다. 특히 발전 자회사의 경우 자가소비용이라는 제도적 제한에서 자유롭다. 하기에 한전은 7월 14일 인도네시아에 화력발전소 2기를 건설해주는 대신 연간 100만 톤 규모의 LNG를 받기로 하는 등 구상무역 형식의 사업을 추진하기로 한 것이다.
그렇다면 파장을 거듭하며, 국내 에너지 시장의 격변을 예고하고 있는 LNG 직도입이 갖는 의미는 무엇인가? 직도입이 사유화의 또 다른 양상이라는 사실은 하반기 국회에 상정되어 있는 철도사업법만을 보더라도 쉽게 연관성을 찾아낼 수 있다. 2003년 3월 건교부에서 입법 예고하였던 철도사업법은 2004년 6월 국무회의를 통과하여 정부 입법 절차를 완료하였고, 철도 안전법과 함께 2004년 7월 국회로 송부되어 건설교통위원회에 계류 중에 있다. 이 철도사업법은 ‘철도 산업을 기능별로 세분화하고, 철도 산업의 운영 전반에 대해 국내 외 자본의 참여를 보장하는 것’을 주된 내용으로 한다. 결국 철도 산업에 ‘제 3자 진입을 허용하여 경쟁체제를 구축’하겠다는 것이다. 이와 함께 철도 안전법에는 ‘기관사 면허제도 도입’이 포함되어 있는데, 이 역시 기관사의 양성과 공급에 대한 철도 운영 주체의 독점적 지위를 해체하는 것으로 결국 신규 사업자의 시장 진입의 입직구를 허용하는 것을 그 실내용으로 한다. 이렇듯 철도사업법은 가스 산업 직도입과 거의 유사한 양상으로서 공공적 독점 시장에 신규진입을 허용하여 실질적인 시장경쟁 체계를 구축하겠다는 의도인 것이다. 결국 그 동안 분할 매각 방식으로 추진되었던 사유화 정책이 국민적 여론의 벽에 부딪히고, 정부안 자체도 설 자리를 잃어가는 과정에서 새로운 방향, 즉 적극적인 시장개방 방식을 통해 실질적인 사유화의 효과를 창출하겠다는 것으로 해석할 수 있다.
더욱이 직도입은 가스 산업에서 뿐만이 아니라 에너지 산업 전반을 아울러 급격한 변화를 초래하게 될 것이다. 직도입이 허용된 포스코와 SK, 그리고 허용 단계에 있는 LG만을 보더라도 그 동안 주로 활동해왔던 석유류 시장을 넘어 에너지 전반을 포괄하는 다각화 기업으로의 전환을 위해 꾸준히 준비해왔음을 알 수 있다. 이전부터 이들 기업은 전력산업과 가스 산업의 사유화에 지대한 관심을 가져왔었고, 당면한 이해당사자이기도 하다. LNG의 직도입은 실제로 발전 산업에서의 에너지원 직도입을 의미한다. 또한 이미 시장이 형성되어 있는 민자발전의 확대, 도시가스 등 가스 산업 소매시장과의 연계가 구축되어 있는 상황에서 한 편에서는 신규 발전 시장에 LNG 도입권을 가지고 진출할 수 있으며, 다른 한 편에서는 기존의 소매 도시가스 시장의 수직계열화를 공고화하게 되는 이점을 누리게 된다. 이미 SK와 LG는 도시가스 회사를 과점하고 있는 상황이기도 하다. 결국 직도입은 가스 산업뿐만이 아니라 에너지 산업 전반의 경쟁 시장 체제로의 재편에 촉매제가 될 것이며, 이 경쟁 시장 체계는 국내외 자본 간, 다양한 에너지 사업 영역 간 통폐합과 수직 계열화 양상을 심화시켜나갈 것이다. 즉 직도입은 가스의 도매와 판매, 소매부문으로의 진출의 입직구일 뿐만이 아니라, 전력에서의 생산과 판매 시장을 아우르는 연결 구조를 확립시켜주게 된다. 직도입이 미치는 에너지 산업 전반의 변화 양상을 좀 더 구체적으로 살펴보기 위해 우리는 국내외 에너지 자본의 추이에 대해 살펴보아야 할 것이다.
3. 국내외 자본의 동향 : 에너지 부문의 수직계열화 및 초국적 에너지 자본의 국내 시장 지배력 강화
LNG 직도입에 선구자(?) 역할을 해온 포스코의 경우, 2000년 10월 4일 산업은행 지분매각이 완료되면서 담배인삼공사와 함께 완전 사유화된 기업으로, 2002년 3월 (주)포스코로 사명을 변경하였다. 포스코는 사유화 이후 급속하게 외국인 지분이 확장되어, 2004년 3월 31일 지분 동향을 보면 금융기관 5.80%, 증권회사 0.30%, 보험회사 0.7%, 기타법인 17.70%, 개인 3.70%이며, 외국인 지분은 66.50%에 달한다. 현재 SK와 공동으로 직도입을 추진하고 있으며, 역시 공동으로 LNG 터미널 건설 사업을 벌이고 있다. 또한 수입한 에너지 일부를 판매하기 위해 285억 원을 들여 공장 폐열을 이용한 지역난방 사업을 시작하겠다고 밝히고 있다.
SK 의 경우, 계열사 중 에너지 사업의 지주회사격인 SK-Enron(주)를 중심으로 살펴보자. 98년 12월, 당시 외자유치를 통한 구조조정 추진 전략이라는 명목 하에 미국 Enron 사로부터 순수 지분 출자 형식으로 3억 달러 외자를 유치하여, SK(주)와 Enron이 각각 50%의 지분을 갖는 합작 가스회사를 99년 1월에 설립하였다. 설립 당시 SK 주식회사는 관련계열사인 SK 가스, 대한도시가스, 부산도시가스, 구미도시가스, 청주도시가스, 포항도시가스 등 6개 사의 주식을 출자하였고, Enron 사는 현금을 출자하는 형식이었다. 이후 지속적인 인수합병을 통해 SK-Enron(주)은 현재 강원도시가스, 청주도시가스, 구미도시가스, 포항도시가스, 부산도시가스, 충남도시가스, 전남도시가스, 대한도시가스, 익산도시가스 동 9개 도시가스사와 1개의 열병합 발전소인 익산 에너지와 SK 가스의 경영권을 소유하여 도시가스 계열사를 누린 실질적인 지주회사로 군림하고 있다. 또한 SK(주)가 100% 지분을 가지고 있는 SK Power(기존 SK 전력)는 인도네시아 탕구 LNG 프로젝트의 주체로서 2005년부터 연간 55만 톤의 직도입 추진 주체이기도 하다.
LG의 경우, 먼저 LG-Caltex는 LG와 Caltex가 50:50 지분을 출자하여, 67년 5월 19일 당시 호남정유주식회사라는 이름으로 탄생한 국내 최초의 민간 정유회사다. 그런데 이 Caltex는 2001년 11월 Chevron이 Texaco사를 흡수 합병하여 생긴 Chevron Texaco의 자회사이다. 결국 Chevron Texaco는 Caltex를 통해 LG-Caltex 지분을 소유하고 있다. 이 소유지분을 좀 더 자세히 살펴보면, Caltex Limited가 40%, Chevron Texaco가 10%, (주)LG가 49.83%, 개인주주가 0.17%를 소유하고 있다. 결국 LG-Caltex의 제 1대 주주로 50%를 소유하고 있는 것은 Chevron Texaco가 된다. LG-Caltex는 극동도시가스, 서라벌 도시가스, 해양 도시가스 3개 사의 경영권을 가지고 있으며, 강남 도시가스와 경남에너지 2개사 지분을 가지고 있고, 독립 발전회사인 LG 에너지와 LG Power의 지배권을 소유하고 있다. LG-Caltex는 추가적인 도시가스사업 및 LNG 복합화력 발전소 확장을 통해 2010년까지 1000만 톤 규모의 LNG 시장을 확보할 계획을 이미 밝힌 바 있으며, 현재 LNG 도입 도매 사업에 가장 적극적으로 움직이고 있기도 하다. 또한 LG는 전력산업 사유화 추진 과정의 최대 수혜자이다. 99년 안양 부천 열병합 발전소를 매입하여 2000년 9월 탄생한 것이 LG Power이다. LG Power는 연간 95만 Kw 규모의 전력을 생산하는 천연가스 복합화력 발전소로 안양 및 부천 지역 22만여 세대에 냉난방을 공급하고 있으며, LG Power 지분은 LG-Caltex 정유가 100% 소유하고 있다. 사실 안양 부천 열병합 발전소 입찰 당시 SK는 Enron사와, LG는 디벤디 그룹의 달키아 사이드 사와, AES는 단독으로, 대성 은 BG와 컨소시엄을 구성해 참여한 바 있다. LG 에너지는 LG Power처럼 LG-Caltex의 자회사로서, 발전사업 경쟁체제 도입을 위해 96년 추진한 “민자발전 사업 기본계획”을 통해 96년 7월 국내 최초 민자발전 사업자로 선정되었다. 충남 당진 부곡에 54만 Kw LNG 복합화력 발전소를 2001년 4월 1일 완공하여 전력을 생산하고 있는 중이다. 물론 현재까지는 생산하는 전력을 한국전력과 체결한 전력수급 계약에 따라 향후 20년간 전량 판매하고 있다. 즉, LG의 경우 LG Power와 LG 에너지를 통해 2000년 들어 전력의 생산과 공급을 담당하기 시작하여, LG-Caltex를 중심으로 한 에너지 다각화 및 사업 확장을 본격화하고 있는 것이다. 더욱이 최근 정부에 요청한 LNG 직도입 물량은 포스코와 SK 물량을 상회하며, 추가적인 LNG 시장의 확보를 위해 독자적인 수송선 터미널 등을 건설할 계획에 있다.
남동발전 입찰에 참여한 바 있는 한국종합에너지의 경우, 180만 Kw의 전력을 생산하여, 총 발전설비용량의 약 3.2%를 차지하는 국내 최대 민간발전소이며, 현재 수도권 지역의 발전설비용량의 15%를 차지하고 있다. 한국종합에너지는 1969년 경인에너지를 전신으로 하여, 94년 한화에너지로 사명을 변경하였다. 그런데 2000년 7월, 역시 외자유치의 일환으로 미국 EL PASO와 전략적 제휴를 맺어, 50% 지분을 매각하여 합작회사로 출범했다. <<각주5-EL PASO는 총자산이 460억 달러가 넘는 미국의 종합 에너지 회사이다. 파이프라인의 총연장 및 처리량에 있어 북미 최대의 천연가스파이프라인 시스템 확보하고 있고, 천연가스 운송, 상업에너지 서비스, 발전 프로젝트 개발, 가스 및 원유 생산 등 에너지 보든 부문의 상위 그룹에 속한다. EL PASO와 합작 후 약 20% 정도의 인력이 감축되었다. “인력 운영 형태에 대한 문제가 제기되었습니다. 이에 3개월에 걸쳐 20% 정도의 인원을 삭감하는 내부 구조조정을 지난 해 이루었습니다...최근에는 인력의 다기능화가 추진되고 있습니다. 예전 같으면 발전하는 사람은 발전만 하고, 정비는 하지 않은 것이 대부분이었지만 지금은 발전을 담당하는 사람이 웬만한 정비는 다 하는 미국의 발전소와 같이 변하려고 단계적으로 시도하고 있습니다.” -2003년 10월 18일자 전력 신문>>
그리고 이미 98년 한화에너지 시절 발전소 연로를 LNG로 전면 전환한 바 있다. 한국종합에너지는 2005년까지 발전용량을 700만-1400만까지 확대할 계획이며, LNG 개발 및 인수기지 건설에도 적극적으로 나서고 있다. 또한 삼성의 경우 시화공단 열병합 발전소인 시화에너지에 19.9% 지분을 출자하였고, 삼성 테크원은 2002년 미국 전력회사인 DTE와 에너지 합작법인을 설립하고자 한 바 있다. 또한 삼성물산과 삼성 엔지니어링은 석유 수입을 추진하고 있다.
이렇듯 국내의 대표적인 에너지 자본은 이미 거의 50% 이상이 외국인 소유 영역에 속해 있다. 그런데 아직까지 규모가 크지는 않지만 민자발전 현황을 살펴보면 외국인의 국내 에너지 시장에 대한 지배 양상이 더욱 확대되고 있으며, 향후 확대일로의 가능성이 매우 높다는 사실을 알 수 있다. 더욱이 민자발전의 확대에 있어 LNG 직도입은 발전연료 직도입과 직결되어 있다는 점에서, 직도입이 확장될 경우 매우 큰 이해관계 당사자로 나서게 될 것이다.
96년 김영삼 정부는 “민자발전 사업 기본계획”을 통해 발전사업의 독점적 구조를 풀고 시장 개방을 시작하였다. 다소 주춤하던 민자발전 계획은 김대중 정부 들어 외국인 투자 유치라는 이름으로 구체화되었으며, 국내 민간 발전 시장을 전면 개방하는 것을 최우선 과제로 설정하였다. 98년 3월 24일 산업자원부는 민자발전사업에 대한 외국인 투자 전면 개방을 선언한 바 있다. 그런데 민자발전 사업 추진 과정에서 국내외 에너지 기업 간 거래가 매우 복잡한 양상으로 전개되고 있었음을 발견할 수 있다. 예를 들어 96년 민자발전사업자로 선정되었던 율촌 발전소는 원래 현대에너지가 부지와 장기 전력공급권을 가지서 출발하였지만, 결국 다국적 에너지 회사인 Tractebel에 70%의 지분이 넘어갔다. 다시 현대중공업 등 현대 계열사로 지분 환원의 과정을 거치다가 결국 2001년 말 미국의 미란트 사가 100% 지분을 인수하였다. 그러나 미란트 사가 분식회계 사태 등으로 인해 경영상태가 악화되어 사업 추진 자체가 불투명해지게 되어 결국 국내 시장에서 철수했지만, 2002년 말 홍콩의 MPC(Meiya Power Company)가 100% 지분을 인수하였다. MPC는 1995년 설립된 회사로 중국 및 아시아 일부 국가에서 전력설비를 개발 소유 가동시키고 있는 회사이다. 이 회사는 아시아 지역 선두적인 독립 전력회사 중 하나로 현재 중국과 대만 등에서 10개의 프로젝트에 투자하고 있는 회사이다. 앞서 살펴보았던 SK 에너지와 LG 에너지도 민간발전 사업 계획에 의해 탄생하였다. 이렇듯 전력산업과 가스 산업의 분할 사유화가 추진되고 있는 과정에서도 시장개방을 요구하는 자본의 입장이 관철되면서, 에너지 산업에 있어 국내외 자본의 실질적인 지배의 기반이 이미 다져지고 있음을 알 수 있는 것이다.
비슷한 시기 산자부는 전기사업법 개정을 통해 전력산업에 대한 진입장벽을 완화하였다. 그 동안 한전이 발전 송전 배전을 수직 통합하여 국내 발전설비의 약 95%를 운영하는 독점체제였지만, 특정전기사업제도 <<각주6-이 역시 LNG 직도입과 마찬가지로 신고제로 바뀌었다. 일반전기사업자의 전기 공급에 있어 요금 등 공급 조건이 인가제로 운용되는 데 반하여 특정전기사업자의 경우 특정한 공급지점의 전기소비자의 동의를 전제로 하여 성립하는 사업이므로 요금 기타 공급조건은 신고제로 운용된다.>>를 도입하여 ‘전기를 발전하여 건물단위로 특정될 공급지점의 소비자에 대해 전기를 공급’할 수 있도록 허용하였으며, 자가용 발전설비 설치자가 계열기업 등 자본적 관계가 밀접한 관계가 있는 상대방에게 잉여 전력을 공급할 수 있도록 하여 전기 직공급의 범위를 확대한 바 있다. <<각주7-1998년 11월 26일 산업자원부 전력정책과>> 이렇듯 민자발전의 확대와 전기 직공급 도입 문제는 LNG 직도입이 단순하게 가스 산업 내적인 확장을 의미하는 것이 아니듯이 에너지 산업 전반의 시장경쟁 촉진의 주요한 근거로 이미 작동하고 있었던 것이다.
이러한 조치는 앞서 살펴본 바 있듯이 IMF 외환위기와 이로 인한 신자유주의 정책의 전면화가 에너지 시장의 개방을 거세게 요구한 것에 부응한 조치들로 이해할 수 있다. LNG 직도입, 민자발전의 확대, 전기 직공급의 확대 및 공급권 확장 등은 모두 외국인에 대한 시장개방의 일환으로 제기되었던 쟁점 사항이었다. 결국 에너지 시장의 개방과 경쟁 촉진을 위한 제반의 조치는 에너지 산업의 분할 매각 이전에 선차적으로 진행되었다.
그렇다면 그 동안 LNG 직도입과 민자발전 문제 등이 별반 주목받지 못했던 이유는 무엇인가? 실상 가스와 전력산업 시장경쟁 확대가 그 동안 공적 지분의 매각과 분할 사유화에 주력하여 집중해온 결과라 할 수 있다. 시장경쟁 돌입에 카운트다운을 세고 있던 국내외 에너지 자본은 한 편에서는 좌초를 거듭하는 정부 구조조정 정책을 좌시하면서 나름대로의 복안을 마련하는 과정을 밟아온 것이며, 또 다른 한 편에서는 분할 매각 방식 자체를 받아들이기 어려운 국내 산업의 조건을 이해하면서 국제적 차원의 에너지 산업의 침체 경향 속에 숨고르기를 하고 있었던 것으로 이해할 수 있다. 그러나 결국 분할 사유화가 일견 뒤로 밀린 상황에서도 국내외 에너지 자본은 이미 충분하게 국내 에너지 시장을 잠식할 여건을 갖추게 되었다는 점에 우리는 주목해야 한다.
4. 가스산업 및 에너지 산업의 시장개방 관련한 향후 전망
2004년 4월 정부가 가스공사를 방문한 자리에서 올 9-10월 정기국회에 가스 산업 구조개편 법안을 상하여 입법화하겠다는 의지를 다시 밝히면서 가스공사 구조개편 관련한 논의가 다시 수면위로 부상하게 되었다. 물론 이미 직도입으로 인한 파장들은 가스 산업 사유화 정책의 새로운 양상을 충분히 보여주어 왔었다. 이러한 정부 입장에 따라 가스공사는 7월 1일 경영자 측 초안을 제출한 바 있다. 이는 결국 향후 ‘자가용 직도입을 통해 가스사업 구조개편의 단초’를 삼겠다는 것이며, 그 동안의 분할 매각 방식이 ‘도입 수송 계약의 승계, 도입판매회사 신설에 따른 이윤 반영 및 간접비 증가, 거래시스템 구축 등 추가비용 부담, 수급조절 기능의 악화’ 등을 이유로 불가능한 조치였음을 인정하고 있다. 그러나 신규진입 방식도 사적 독점화가 우려하고, 기존 계약과 신규물량과의 가격 차이로 인해 발전용 산업용 수요가 이탈할 가능성이 높으며, 이는 기존 계약 물량을 소화할 수 없어 가스공사가 TOP를 지불해야 할 가능성을 높인다고 스스로 지적히고 있다. 그럼에도 불구하고 ‘상대적으로 용이한’ 신규진입방식이 채택되어야 한다고 주장하고 있다.
스스로도 지적하고 있듯이 신규진입방식은 가정용 요금인상을 불러일으킬 것이며, 사적 과점화를 부추기고, 직도입 물량의 확대와 기존 계약자의 이탈 가능성으로 인해 LNG 수급조절 능력을 현격히 약화시킬 것이다. 그렇다면 결국 가스공사가 시장의 위험을 떠안아야 하며, 위험을 관리하지 못했을 시 TOP 지불 등 심각한 국부 유출 및 '부채를 사회화'하는 과정을 밟을 수밖에 없게 된다. 이렇듯 직도입 역시 그 동안 분할 매각 방안이 가지고 있었던 한계를 그대로 안고 있으며, 이 한계를 극복할 새로운 대안은 여전히 존재하지 않는다는 점을 알 수 있다. 대안이라고 하면 요금 체계를 변경한다는 것인데, 요금 체계를 여하히 변경한다 할지라도 가스공사의 수급조절, 기존 물량의 분배 능력이 약화된다면 결국 가정용 요금 인상은 불가피하게 된다. 정부 차원의 강력한 규제 역시 필요하지만, 이미 직도입 자체가 포스코와 SK, LG라는 특정 사기업에 대한 특혜이기 때문에 이들 기업에 다시 강력한 규제를 가할 수 있을 것인가에 대해서는 회의적일 수밖에 없다. 그러기에 직도입 허용은 전면 중단되어야 하며 직도입을 통해 몇몇 재벌 기업에 부여되는 특혜를 사회적으로 환수할 수 있는 조치를 취해야 할 것이다.
에너지 정책은 전 국민의 삶의 기본적 권리와 직결되어 있다. 이러한 상황에서 중장기적 에너지 정책과 이와 함께 보편적 서비스에 대한 진지한 고민이 전무한 채 국내외 자본의 이윤논리에 부응한 사유화 및 시장개방 정책은 매우 위험한 미래를 초래하게 될 것이다. LNG 뿐만이 아니라 에너지원 자체가 전무한 한국사회의 경우 에너지원을 안정적으로 확보하고, 공급하는 일은 국가의 사활을 건 과제라 할 수 있다. 또한 에너지의 보편적 공급은 이윤논리가 아닌 삶의 기본권의 문제이다. 더욱이 향후 친환경적 에너지 정책이 요구되는 시점에서 친환경적 에너지 체제로의 전환, 이에 따른 에너지 체제 전반의 재편이 필연적이다. 이러한 상황에서 오히려 중요한 과제는 검토하지도 않은 채 사기업에 대한 특혜로 일관하는 현재의 에너지 정책은 그야말로 국민의 삶을 도탄으로 내몰 수밖에 없다. 사기업의 경쟁과 이윤 논리에 급급한 구조개편 논리가 아니라 에너지 안보와 친환경적 에너지 체제로의 재편이라는 공생의 과제 속에서 에너지 산업, 가스 산업의 구조개편 방안을 다시 마련해야 한다. 사기업의 이해관계에 종속된 개편이 아니라 민중적 이해관계에 따른 개편이 우선되어야 함은 당연한 전제다.