정치적 타협과 합종연횡으로 점철된 국민연금 개혁과정

국민연금법 개정안의 4월 임시국회 처리가 무산되었다. 바로 얼마 전까지만 해도 사학법 개정과의 빅딜을 전제로 한 열린우리당-한나라당 합의 안의 국회통과가 유력시되었다. 국민연금법 개정이 무산된 것은 사학법(개방형 이사제)의 후퇴가 대선에서의 정치적 부담이 될 것을 우려한 열린우리당 내부의 반발 때문인 것으로 보인다. 그러자 노무현은 ‘인질정치’, ‘파업정치’라며 사학법과 국민연급법 개정을 연계한 한나라당에 책임을 전가하고 나섰다. 이에 한나라당은 집권 기간 동안 ‘대통령 못 해 먹겠다’는 발언을 시도 때도 없이 해온 노무현 이야 말로 파산정치, 인질정치의 원조라며 응수하고 있다. 이런 가운데 열린우리당 지도부는 빠르면 5월 늦어도 6월 국회에서의 국민연금법 처리를 다시금 공언하고 있다. 과연 또 어떤 타협안과 빅딜이 등장할 것인가?
이렇듯 지난 몇 년 간, 특히 논의가 본격화 된 작년 이후부터 국민연금법 개정 방안에 대한 논의는 각 정치세력 간의 정치적 타협과 합종연횡으로 점철되었다. 처음에는 열린우리당의 개정안에 대해 한나라당과 민주노동당이 각각 기초노령연금 도입을 전제로 하는 개정을 주장하며 대립하는 구도였다. 작년 여름 경 열린우리당이 기초노령연금 도입을 수용하면서 큰 틀에서의 합의가 이루어지는 듯했으나 기초연금의 대상과 급여수준, 이와 연동되는 국민연금의 보험료와 급여율 조정 수준을 둘러싸고 각 당은 접점을 찾지 못했다. 이후 지난 한달 여 동안 열린우리당에 맞선 민주노동당-한나라당의 공조, 그로부터 불과 며칠 뒤의 열린우리당과 한나라당의 대타협 등 정치세력 간의 합종연횡은 변화에 변화를 거듭했다. 열린우리당과 한나라당 간에 이루어진 국민연금법 개정 합의는 이미 통과된 기초노령연금법안을 인정하고 국민연금을 보험료는 현행 유지하되 급여율을 2008년까지 50%, 2018년까지 40%로 낮추는 것이 주요 내용이다. 그리고 국민연금 개정법안의 처리 이후 공무원연금 등 공적연금제도 개혁을 위한 논의를 곧바로 진행한다는 내용도 포함되어 있다.

연금개혁, 신자유주의 지배세력은 무엇을 원하는가?

이렇듯 국민연금법 개정을 둘러싼 논의지형은 현기증이 날 지경으로 복잡다단하게 변화해 왔다. 그러나 이러한 과정에서 분명히 드러난 한 가지는 이른바 현재 진행되는 이른바 ‘연금개혁’은 노동자 민중의 노후소득 보장에 대해서는 전혀 관심을 두고 있지 않다는 점이다
정부와 열린우리당은 초지일관 ‘재정고갈 위기 해결’이 유일무이한 연금개혁의 원칙이 되어야 한다고 주장했다. 정부는 2003년에 “연금수급이 본격화되는 2036년을 거치며 적립기금이 급격히 하락하여 2047년에는 기금이 고갈된다”는 국민연금 재정추계를 근거로 국민연금의 재정위기론을 유포하며 ‘연금개혁’에 발동을 건다. 당시 정부는 대부분의 국가들이 60년을 적용하는 추계기간을 무려 70년으로 늘려 잡고, 합계출산율(여성 1명이 가임기간 동안 갖게 되는 평균 출생아 비율)을 세계 최저 수준인 1인당 1.17명으로 가정하는 등 국책연구소들 조차도 지나치다고 지적할 정도의 추계를 했다. 사실 정부가 재정추계에 적용한 극단적인 상황이 현실화된다면, 산술적으로 한국의 인구는 2150년 경 소멸한다. 이러한 비상식적인 재정추계에 근거하고 있는 재정안정화는 이후 ‘연금개혁’의 모든 것을 규정해 왔는데, 이는 애초 정부의 ‘재정위기론’이 적립기금을 일정 수준으로 유지하는 것을 목적으로 하여 저출산․고령화라는 조건을 절대화시키는 매우 위험하고 기만적인 접근을 통해 만들어진 결과라는 사실을 의미한다.
그렇다면 그 전제의 근저에는 무엇이 있었을까? 정부는 고령화, 저출산, 저성장 시대의 국가재정 부담을 대비해야 한다는 말만 반복했다. 백번 양보해 이와 같은 문제들이 현재의 ‘객관적 조건’임을 인정하더라도 이는 재정안정화의 필요조건이 될 수는 있을지언정 필요충분조건이 되지는 못한다. 왜냐하면 적립기금을 꾸준히 쌓아두어야 하는 적립방식은 공적연금의 유일무이한 형태가 아니기 때문이다(이와 관련된 보다 구체적인 내용은 첨부된 자료를 참조하시오). 한편, 노무현 정부는 저출산․고령화 시대의 대비책이라며 ‘희망한국 21’, ‘저출산 고령사회 기본계획(새로마지 플랜)’, ‘사회서비스 확충전략’ 등의 각종 정책들을 쏟아내 왔고, 이에 대해 현재의 저출산의 원인인 재생산영역에서의 부담을 노동자 민중에게 더욱더 전가시키고 공공서비스의 시장화를 촉진시키는 것에 불과하다는 사회운동의 비판이 확대되어 왔다. 마찬가지로 연금개혁 과정에서도 정부는 저출산․고령화를 절대적 조건으로 제시하며 재생산의 위기 문제를 탈정치화하고 그 부담을 민중들에게 전가하고자 하는 것이다.
지배세력이 국민연금의 적립기금의 안정적 유지를 고집한 이유는 신자유주의 금융화를 확대하는 주요 원천으로서 연금의 적립기금의 활용을 더욱 확대 강화하는 것이 그들의 본질적인 의도이다. 최근 연금개혁의 이면에서 진행 되고 있는 연금기금의 금융화를 위한 각종 조치들은 연금개혁의 본질을 폭로한다.

연금개혁은 국회 안에서만 진행된 것이 아니다. 연금개혁 논의가 한창이던 지난 3월 유시민 보건복지부 장관은 세계은행으로 날아가 국민연금 적립기금을 위탁운용하기 위한 양해각서(MOU)를 체결하였다. 이번 양해각서 체결은 작년에 세계은행 재정부가 한국 국민연금기금을 대상으로 진행한 연구 결과인 ‘국민연금기금 운용에 대한 조사보고서’를 정부에 제출한 직후 이루어진 것이다. 양해각서 체결을 전후하여 해외언론들, 특히 미국언론들은 한국 국민연금 개혁과 적립기금 활용방안과 관련된 보도를 앞 다투어 쏟아냈다. 세계은행의 보고서나 외신들의 보고, 그리고 유시민 장관의 당시 발언은 한결같이 ‘국민연금의 투자다각화, 특히 주식투자의 확대가 필요하다. 그런데 국민연금의 적립기금은 한국의 주식시장이 감당하기에는 지나치게 비대하기 때문에, 해외 주식투자를 보다 공세적으로 진행할 필요가 있다’는 점을 강조한다. 심지어 블룸버그 통신은 국민연금 기금을 한국 주식시장과 기업들의 경영권을 방어하는 데에 사용할 수 있다는 일각의 논의가 “현재 진행 중인 한미 FTA의 원칙에 어긋나는 것이며, 한국이 ‘은둔 왕국’, ‘외국인차별’의 오명을 벗어야 한다”며 한국 연금기금의 해외 주식투자를 더욱 확대할 것을 주문하기도 했다.
‘국민연금개혁’ 논의가 진행되어온 지난 몇 년간 정부는 ‘퇴직연금법’, ‘기금관리 기본법’, ‘중장기 국민연금 마스터플랜’등 연금 적립기금의 금융화 확대를 위한 각종 법·제도들을 정비하고 연금기금의 금융투자 확대를 도모해왔다. 이번 세계은행과의 양해각서 체결은 일부 국민연금 기금의 위탁 운용 뿐 아니라, 세계은행과의 각종 공동사업을 통해 연금자산의 선진운용기법을 ‘학습’한다는 것이 주요 목적이다. 세계은행은 각 국가들로 하여금 공적연금을 축소하고 사적연금을 확대하는 다층체계로 연금을 개혁할 것과 민간 금융전문가들에 의해 기금을 운용할 것을 권고해 왔다. 이는 외채상환 등을 빌미로 많은 국가들의 연금개혁에 직접 개입한 ‘풍부한 경험’의 산물이기도 하고 세계은행은 연금기금의 금융투자에 있어 그 만큼 많은 노하우를 가지고 있다.
노무현 정부는 한국을 동아시아의 금융허브로 육성하겠다는 비전을 제시하고 있다. 여기서 한국 최대 규모의 기관투자가인 국민연금의 역할은 매우 사활적이며, 세계은행과의 양해각서 체결은 이를 본격화하는 결정적인 계기로 볼 수 있다. 이는 결국 금융수익성의 극대화, 주주가치의 극대화라는 신자유주의 금융화의 논리가 연금기금에도 전면화 되어 노동자민중의 노후소득의 불안정성 증대를 의미할 따름이다.
한편, 국민연금 개혁과정에서 한나라당이 취한 갈지자 행보는 복지개혁이 어떻게 인민주의적 정치의 수단으로 활용되는지를 보여주는 전형이었다. 국민연금 개혁에 대한 한나라당의 초기 입장은 기초연금을 노인 100%를 대상으로 9%에서 20%(2028년까지)의 급여를 지급한다는 것, 그리고 국민연금을 보험료율 9%, 급여율 20%로 축소하겠다는 것이었다. 증세와 공적 사회보장의 확대를 경제성장의 적으로 간주해온 한나라당의 기본 노선에 비추어 볼 때, 이러한 입장이 무엇을 의미하는지는 명확했다. 기초연금 도입은 그저 립서비스에 불과한 것이었고, 사실상 공적연금의 해체 수순을 밟아가자는 것에 다름 아니었다. 실제 한나라당은 민주노동당과 공조관계를 맺고 있음에도 불구하고 열린우리당의 기초노령연금 도입 안을 지지하였고, 급기야 23일의 타협을 통해 못이기는 척, 열린우리당의 개혁방안에 몸을 실었던 것이다.

재정고갈 협박에 압도된 연금개혁 논의

민주노동당과 한나라당이 ‘가입자 단체’의 수정안을 매개로 하여 공조관계를 형성했던 지난 4월 초, 이러한 상황을 두고 ‘이상한 연금전투 지형’ 류의 제목을 단 언론보도가 잇따랐다. 그런데 이러한 지형은 기간 연금개혁 논의과정을 차분히 되짚어 본다면, 논리적인 맥락이 없지 않다. 이는 운동진영이 정부의 신자유주의적 연금개혁에 대응해 오는 과정에서 드러냈던 한계와 밀접하게 연관되는 것이다.
가장 핵심적으로 지적할 것이, 적립금 고갈이라는 쟁점에 대한 것이다. 사실 기간의 연금개혁 논의에서 재정고갈이라는 화두는 비단 정부 여당의 독불장군식 강변만은 아니었다. 정치권 내의 각 정치세력 뿐 아니라, 운동진영의 대다수 역시 재정위기라는 짜여진 각본에서 자유롭지 못했다. 적립금 문제는 두 가지 측면의 쟁점을 안고 있다. 하나는 왜 그토록 많은 적립금을 계속해서 쌓아두어야 하는가에 대한 것이다. 이는 이미 앞서 서술했던 신자유주의 금융화의 맥락과 분리해서 설명할 수 없다. 두 번째는, 노령화 문제와 연계된, 적립금을 꾸준히, 충분히 쌓아두지 않는다면 후세대 연금가입자들이 그 부담을 감당할 수 없다는 논리이다. 이 문제는 현재와 같이 저출산-고령화가 객관적인 조건에서는 매우 설득력 있는 논리로 수용되는 것이 사실이다. 민주노동당이나 가입자 단체에 포함된 운동진영 내의 각 조직들 역시 그러한 논리에 일정한 동의를 표해왔고, 그에 따라 정부 여당의 방안과 접점을 찾는 방식으로 입장을 후퇴시켜왔다.
그러나 정부가 가정하는 것과 같은 초고령 사회를 상정한다면 이는 국민연금의 계수를 조정하는 차원으로 접근할 문제가 아니다. 새로운 인구구조에 맞는 경제, 사회의 운영원리가 계발되어야 하며, 국가의 산출은 그에 적합하게 분배-재분배되어야 마땅한 것이다. 이러한 시각을 확보하지 않는다면, 저출산․고령화라는 객관적 조건을 지나치게 절대화하며 각종 사회정책을 거듭 후퇴시키고 있는 신자유주의 지배계급의 전략을 넘어서기란 불가능하다. 연금개혁 논의 과정에서 적립방식의 연금기금이 금융화에 활용되고 노동자 민중의 노후소득의 불안정성이 확대되는 것을 비판하며 국민연금의 부과방식으로의 전환이 주장되어 왔는데, 이에 대한 운동진영 내의 반대 논리 역시 대부분 후세대의 부담이 가중된다는 논리를 수용하는 맥락에 놓여 있다. 즉, 해당 시점의 노동세대가 동일한 시점의 연금수급자의 급여를 나누어 분담하는 부과방식은 초고령 사회에서는 후세대의 부담이 너무 크다는 것이다. 그러나 부과방식으로의 전환을 주장하는 것은 부과방식이 적립방식에 비해 절대적으로 우월하다는 의미가 아니다. 신자유주의 금융세계화에 대한 비판적 시각을 확보한 가운데, 노인세대, 노동세대, 그리고 고소득 노동자, 저소득 노동자 간의 연대성을 어떻게 구축할 것인가, 그리고 자본과 노동 간의 부담을 어떻게 설정할 것인가의 문제 등 보다 민중적인 관점에서의 통합적인 접근이 필요함을 제기하는 것이다.

노동자계급의 연대를 넘어 연금정치, 복지동맹으로?

두 번째로 짚어야 할 문제는, 연금정치, 복지동맹이라는 전술에 대한 것이다. 국민연금 개혁논의 뿐만 아니라, 국가의 책임이 강조되는 공공서비스, 복지 등의 영역에서 이러한 전술이 필요하다는 논의가 운동진영 내에 확대되어 왔다. 이번 연금개혁 과정에서 이번 연금개혁 과정에서 또한 민주노동당과 민주노총, 한국노총, 여성단체연합, 참여연대 등의 ‘가입자 단체’는 이와 같은 전술적 개입을 강조했고, 그에 따라 노인 이익집단 등의 보수단체와의 공동행보, 한나라당의 공조가 실행되었다. 그러나 ‘결과적으로’ 이러한 전술은 성공하지 못했고, 이에 대해 한국의 연금정치, 복지동맹의 역사적 경험과 그 토대가 취약하기 때문이라는 평가가 제시된다.
민주노동당은 이러한 타협을 국민연금의 사각지대 해결이 가장 중요하다며 정당화하고 있다. 기존의 복지제도의 조건들이 이미 해체된 상황에서 기존의 제도를 방어하는 것을 넘어 보다 보편적인 제도를 대안으로 제시해야 한다는 의도는 좋다. 이를 매개로 새로운 복지동맹을 만들자는 것도 집권을 바라 보는 당으로서는 당연한 고민이라 할 수 있다. 그러나 이 시대 자본주의는 주식투자, 부동산 투기, 사보험의 확대 등을 통해 과거의 고용과 임금, 복지를 매개한 계급타협 체제에 비견할 만한 신자유주의 시대의 새로운 계급타협체제를 형성해 가고 있다. 과연 연금정치, 복지동맹이 이러한 타협체제를 넘어서는 대안이 될 수 있을 것인가? 이러한 체제에 파열구를 내지 않고 다른 동맹이 가능할 것인가? 이번에 민주노동당이 한나라당과 공조를 하면서 국민연금 제도 내에 그나마 존재하던 소득재분배 효과를 낮추는 방안에 합의한 것은 신자유주의 금융세계화에 대한 비판적 관점과 투쟁의 대안이 없는 복지동맹 구상의 한계를 보여주는 단적인 사례다.
또한 돌아 보건데 국민연금을 비롯한 사회보험의 사각지대 문제를 가장 앞서서 실천적으로 사회화 시킨 것은 다름 아닌 불안정 노동자들, 그리고 빈민들 스스로의 투쟁이었다. 고용형태 상의 제약으로 인해 사회보험의 가입에서 배제되고 극도의 저임금으로 인해 스스로 보험에 가입하지 않는 현실에 대해 불안정 노동자, 빈민들 스스로가 고발하고 폭로했다. 그렇다면 과연 사각지대 해소를 명분으로 하는 현재의 국민연금 개혁, 그리고 이와 연동되어 일각에서 제안되는 보험료 지원사업의 논의에서 이들은 어디에 서 있는가? 투쟁의 주체인가, 지원의 대상인가?

복지개혁과 재생산의 위기에 대한 대응, 어디에서 시작할 것인가?

현재 정부가 추진 중인 ‘연금개혁’은 즉각 중단되어야 한다. 그러나 연금개혁에 대한 사회운동의 대응은 결코 제도를 어떻게 설계하는가의 문제로 한정될 수 없다. 보편적인 노후소득보장과 연금기금 금융화의 저지가 대응의 중심축이며 이는 현재의 재생산의 위기에 대해 어떤 해법을 지향할 것인가, 신자유주의 반대투쟁과 어떻게 접점을 형성해 낼 것인가의 문제로 확대된다. 운동진영의 현재 연금개혁에 대한 대응은 이와 같은 맥락에서 충분히 점검되고 숙고될 필요가 있다.
저출산의 원인을 어떻게 인식할 것이며, 어떤 해결방향을 지향할 것인가, 그리고 노동자 계급 내의 고용형태, 임금, 소득, 직종, 성별 등에 따른 분할을 어떻게 극복할 것인가의 문제는 이미 사회운동의 중요한 과제가 되었다. 신자유주의 금융화 반대투쟁과 결합하여, 재생산 영역 위기에 대해 운동진영이 어떤 해법을 지향할 것인지에 대한 보다 발본적이고 적극적인 고민이 시작되어야 한다. 이에 대한 통합적인 접근이 전제되지 않는다면, 현실의 고통을 완화하기 위해 노동자 민중이 미래의 더욱 더 많은 것을 담보 잡혀야 하는 악순환은 반복될 것이다.