1. 북한 핵 문제 개요: 1993-2002년  

1) 한반도 1차 핵위기의 전개 

북한은 1992년 1월 30일 국제원자력기구(IAEA)의 안전조치 협정에 서명했고, 5월에 최초보고서를 IAEA에 제출했다. (국제원자력기구는 한마디로 말하면, NPT에 기초하여 각국의 핵무기 개발을 감시하는 국제기구다.) 북한의 보고서에 따르면 북한은 1990년에 단 한 차례, 파손된 핵연료봉에서 90g의 플루토늄을 추출했을 뿐이다. IAEA는 1992년 5월 북한에 최초 방문했고 1993년 1월까지 여섯 차례 사찰을 실시했다. 하지만 사찰이 진행되는 동안 다양한 각도에서 북한의 최초보고서에 대한 의구심이 제기되었다. 
먼저, 북한의 5메가와트 원자로 냉각탑에서 방출되는 증기를 관찰한 위성사진을 통해 1989년에 70일간 가동중단이 발생했다는 의문이 제기되었다. 북한의 흑연로는 연료 일부를 꺼내기 위해 가동을 중단할 필요가 없으므로, 그렇게 오랫동안 가동이 중단된 이유가 무엇이냐는 질문이 나올 수밖에 없었다. 의문을 제기한 쪽에서는 70일이라면 연료재장전 장치가 한 개면 모든 연료봉의 절반, 두 개면 연료봉 전체를 제거할 수 있고, 최대 50톤의 연료를 재처리하면 최대 8.5kg의 플루토늄을 추출할 수 있다는 대략적인 계산을 내놓았다. 북한은 그러한 가동중단을 인정했지만, 약 100개의 손상된 연료봉을 교체하기 위한 것이었고, 그중 86개에서 플루토늄을 추출했을 뿐이라고 반박했다. IAEA는 북한의 주장이 사실이라면 5메가와트 원자로의 연료봉을 검사하면 간단하게 북한의 결백을 증명할 수 있다고 주장했다.
둘째, 1992년 7월 사찰이 시행되는 동안 방사화학실험실에서 채취한 스와이프 시료와 여타 시료를 검사한 결과, 최소 3회에 걸쳐 플루토늄을 추출했다고 평가했다. 이는 상당한 신뢰성이 있는 검사였고, 단지 한 차례 실험적으로 추출했을 뿐이라는 최초보고서의 진실성에 큰 의문을 남겼다. 따라서 IAEA는 방사화학실험실에 대한 전면적인 사찰과 샘플 채취가 이뤄져야 한다고 주장했다.  
셋째, (5메가와트 원자로 외에 북한이 보유한) 실험용 원자로(IRT)가 (핵폐기물 저장소 또는 소규모 재처리시설로 의심받는) 미신고시설과 관련이 있다는 의혹도 제기되었다. 실험용원자로를 이용해 플루토늄을 생산하는 것도 기술적으로 가능하며, 당시 상황으로 볼 때 이 시설을 이용해 최대 4kg의 플루토늄을 생산했을 가능성이 있다는 말이었다. 따라서 IAEA는 미신고시설에 대한 사찰이 실행되어야 한다고 주장했다.  
요약하면, IAEA는 북한이 수 kg 단위의 플루토늄을 확보하려고 시도했거나, 이미 확보한 것이 아니냐는 의혹을 제기한 셈이었다. 보통 한 개의 핵무기를 제조하는 데 7-8kg의 플루토늄이 필요하므로, 북한이 제출한 최초보고서와의 차이는 핵무기 제조에 필요한 핵물질을 확보했냐, 아니냐가 걸린 매우 심각한 쟁점이었다. 따라서 IAEA는 이러한 불일치 문제를 검증하기 위해 ① IAEA가 임의로 선정한 5메가와트 원자로의 연료봉을 검사해야 하며, ② 신고서에 포함되지 않은 두 곳의 의심시설을 사찰해야 한다고 주장하기에 이른다. 
북한이 이를 거부하고 1993년 3월 12일, NPT 탈퇴를 선언하면서 이른바 1차 ‘한반도 핵위기’가 전개된다. (이를 1차 핵위기라고 부르는 이유는, 2002년에 2차 핵위기도 발생하기 때문이다. 이에 대해서는 후술한다.) 
북한은 IAEA 특별사찰 요구가 “미국의 거짓 정보제공과 압력에 의한 것”이라거나, “자주권에 대한 난폭한 침해”라고 주장했다. 그렇지만 IAEA와 북한이 체결한 안전조치 협정에 따르면 특별사찰은 “일반사찰만으로써는 불충분하다고 간주하는 경우에 IAEA 자신의 결정에 의해 실시할 수 있다”고 했으므로, IAEA가 NPT 체약국인 북한에 특별사찰을 촉구하는 것은 적어도 형식적으로는 적법한 조치였다. 따라서 북한은 특별사찰을 계속 거부할 수 없었고, 결국 NPT로부터 탈퇴를 결정했다.
그런데 특정국이 안전조치 의무를 준수하지 않을 때, IAEA가 취할 수 있는 궁극적인 수단은 유엔 안전보장이사회에 위반사실을 보고하는 것이다. (IAEA는 유엔 안전보장이사회에 직접적으로 연결된 유일한 유엔 기관이다.) 그러면 유엔 안보리는 보고를 받고, 그에 따라 유엔 체제 내에서 가능한 다양한 수준의 제재를 순차적으로 가하는 길을 걷게 된다.
 실제로 1993년 4월 8일 유엔 안보리는 북한 핵 문제에 대한 첫 번째 성명을 채택했다. NPT 조약 준수의 중요성을 재확인하고, 남북한의 비핵화 공동선언을 지지하며, 북한 핵문제 해결을 위한 IAEA의 지속적인 노력을 촉구한다는 ‘온건한’ 내용을 담고 있었다. 또한 5월 1일 유엔 안보리 결의안은 북한의 NPT 복귀와 IAEA 안전협정 이행을 촉구했다. 그후에도 안보리 결의안이 이어졌다. 1993년 5월 11일 유엔 안보리는 북한에 대해 핵확산금지조약 탈퇴를 제고하고 조약의무를 재확인하도록 촉구하는 결의안을 채택했는데, 이때 찬성 13, 기권 2로, 기권국은 중국과 파키스탄이었다. 

2) 1994년 제네바합의 

1차 핵위기는 그 유명한 1994년 3월의 북한 남북특사교환 실무접촉 대표의 ‘서울 불바다’ 발언, 6월 미국의 영변 핵시설 정밀타격 방안 검토, 7월의 김일성 주석 사망 등 온갖 우여곡절을 겪은 끝에 1994년 10월 북미 제네바합의를 통해 일단락된다. 
제네바합의의 기본 골자는 사실 단순하다. 북한의 핵무기 개발 능력을 동결하고 점진적으로 해체하며, 북한에 대체에너지를 제공한다, 북한의 과거 핵무기 개발 의혹 해소는 대체에너지 제공 이후로 미룬다는 것이다. 좀 더 자세히 살펴보자. 
첫째, 북한은 평북 영변에서 운영 중인 5메가와트 원자로(흑연로) 외에 전력생산용이라는 명분으로 50메가와트(평북 영변), 200메가와트(평북 태천) 원자로(흑연로)를 건설 중이었다. 제네바합의에 따라 운영 중인 원자로는 동결하며, 건설 중인 원자로도 건설 중단, 동결한다. 또한 핵연료봉 제조시설과, 방사화학실험실(재처리시설)도 동결한다. 핵무기 개발로 이어질 수 있는 북한의 흑연로를 대체하여, 2003년까지 ‘핵확산 억제용’ 원자로인 경수로 건설을 지원한다. 1000메가와트 경수로 2기를 제공하는 것이므로(총 2000메가와트), 완공된다면 북한이 건설 중인 원자로의 발전능력을 훨씬 능가하게 될 것이다. 1994년 시점의 북한의 발전용량 7240메가와트 수준이었다. 그러나 경수로가 무료로 제공되는 것은 아니었고, ‘파격적인’ 조건이기는 하지만 북한으로부터 대금을 받기로 되어 있었다. (경수로가 ‘핵확산 억제용’이라는 의미는 더 자세히 뜯어봐야 하므로 뒤에서 다시 다룬다.)
둘째, 경수로 완공 전까지 북한에 대체에너지로서 중유를 제공한다. 초기 연 5만 톤에서 시작하여, 매년 최대 50만 톤을 제공한다. 중유 제공 비용은 미국이 부담한다. 1994년 시점에 북한의 원유 수입량이 90.1만 톤이므로, 이는 그 절반을 넘는 양에 해당했다.   
셋째, 북한이 제출했던 최초보고서를 검증하는 조치는 경수로 건설이 상당히 진행되고, 주요 부품이 납입되기 전에 실시한다. 즉 1993년 시점에 IAEA가 요구했던 핵의 검증 문제는 경수로 완공과 동시에 실행한다. (이 문제에 관해서는 ‘대외비 각서’가 따로 합의되어, 아주 구체적인 합의는 알려지지 않았다.) 이럴 경우 IAEA의 특별사찰은 경수로 건설 일정에 따라, 최소한 5년 후로 미뤄진다.  
넷째, 경수로 건설 기간에 5메가와트 원자로에서 나온 폐연료봉을 안전하게 보관하고, 북한이 재처리를 하지 않고 다른 방식으로 최종 처분하기 위한 방안을 북한과 미국이 협상한다. 위와 마찬가지로, 이럴 경우, 북한이 보유한 8,010개의 폐연료봉이 어쨌든 최소한 5년간 북한 내에 남아있게 된다. (그래서 제네바합의에 대한 비판론자는 북한이 마음을 바꾸면 언제라도 폐연료봉을 재처리할 수 있다는 점을 강조했다.) 
마지막으로, 미국은 북한에 대해 핵무기로 위협을 가하지 않고 사용하지도 않는다고 공식적으로 보장한다. 또한 미국과 북한은 상호 연락사무소를 개설하고, 앞으로 양국의 관심사가 해결되어 나가는 상황에 따라 양국 관계를 대사급으로 격상시킨다, 즉 ‘관계 정상화’로 나아간다.  
제네바합의가 발표되자 미국 내에서도 찬반양론이 갈렸다. 비판적인 입장을 먼저 살펴보면, 대표적으로 《뉴욕타임스》는 합의 결과, 최대의 승리자는 북한이며 최대의 패배자는 군축론자와 IAEA라고 주장했다. 북한은 40억 달러의 경수로와 4억 달러 상당의 대체에너지 지원이라는 경제적 실리와 대미관계 개선이라는 일거양득의 소득을 얻었다. 그렇다면, 왜 IAEA와 군축론자에게는 패배라는 것인가? NPT 탈퇴 위협을 통해 정치경제적 보상을 받았다는 나쁜 선례를 국제사회에 남겼고 (즉 잘못된 행동을 하면 벌을 받는 것이 아니라 오히려 상을 받는다는 교훈을 남겼다는 말이다), 특별사찰의 유예라는 특례조치 역시 선례로 남아 앞으로 IAEA에 짐이 될 것이기 때문이다. (즉 어떤 국가가 핵을 개발할 때, IAEA가 특별사찰을 요구하면 북한의 예를 들어 거부하거나, 보상을 요구할 수 있다.) 
반면 미국 로버트 갈루치 핵대사는 제네바합의가 최선의 선택이었다는 점을 강조했다. 먼저 북한이 만약 건설 중인 50메가와트, 200메가와트 흑연로를 완성하면 수백 개의 핵폭탄을 제조하기에 충분한 수천 kg의 플루토늄이 양산되는 가공할 위험이 초래될 것이므로, 이를 동결·해체하여 얻는 효과는 경수로, 중유 비용을 상쇄하고도 남는다고 주장했다. 둘째, 과거 핵을 규명하기 위한 특별사찰 시기가 늦어지기는 했으나, 북한이 절대 불가 입장에서 수용으로 돌아선 것만으로도 큰 성과라고 봤다. 
마지막으로, 《워싱턴 포스트》는 제네바합의가 제대로만 이행되면 중대한 정치적 타결로 역사에 기록될 것이라고 하면서도, 양국이 합의를 충실히 이행하면서 상호불신을 제거해야 한다고 강조했다.
실제로 제네바합의 이행 과정에서 이러저러한 문제가 발생했다. 대표적으로 경수로 공급 협상의 타결이 상당히 지연되었다. 논란 끝에, 1997년에 초기 현장공사가 시작되고, 2001년 경수로 건설 공사가 본격적으로 추진되었다. 그렇지만 2002년 미국이 북한의 고농축우라늄 프로그램 의혹을 제기하면서 중대 고비를 맞게 되었다. 2003년 8월에 개최된 6자회담에서 이 문제에 관한 진전이 없자, 한반도에너지개발기구(KEDO)는 2003년 12월부터 1년간 경수로 사업을 일시 중단한다고 발표했다. 그 후 KEDO는 중단 상태를 연장하다가, 2006년 5월, 사업의 종료를 결정했다. 경수로 사업은 1997년 착공 이후 2003년까지 종합공정률 약 34.5%의 진척도를 보였다. 

3) 경수로는 과연 ‘핵확산 억제용’인가? 

그런데 제네바합의에는 또 하나의 잠복한 쟁점이 있었다. 북한의 흑연로를 대체해 제공하기로 한 경수로를 통해 핵무기를 개발하는 것은 원천적으로 불가능한가? 
북한에 건설하기로 한 경수로는 1,000메가와트급이고, 12개월의 단주기로 운전할 경우 200-220kg의 플루토늄을 확보할 수 있고, 18개월 장주기로 운전할 경우 300-330kg을 확보할 수 있다. 그렇지만 이때 사용후 연료봉에는 핵분열물질 플루토늄 239(Pu239)의 함량이 65%밖에 되지 않는데, 그 함량이 93% 이상이 되어야 무기급 플루토늄을 얻을 수 있다. 바로 이런 이유로 경수로는 ‘핵확산 억제용’이라고 불린다. 그런데, 특정국이 IAEA의 감시를 무시하고 핵연료 장전 후 90일간 운전하고 핵연료를 모두 인출하면 무기급 플루토늄을 100kg 정도 얻을 수 있다. 이는 핵무기 16개를 제조할 수 있는 분량이다. 
물론 특정국이 이런 조치를 취한다면 IAEA가 금방 사실을 포착할 수 있고, 핵연료 제공을 중단한다면 플루토늄 확보도 일회성으로 끝날 것이다. 예를 들어, 남한은 한미원자력협정에 따라 우라늄 농축이 불가능하며, 따라서 핵연료를 자급하지 못한다. 그런데, 특정국이 우라늄 농축시설을 보유하고 있다면, 경수로는 곧 막대한 양의 무기급 플루토늄을 생산하는 핵 공장으로 변신할 수 있다. 또한 우라늄 농축시설을 연료용 저농축이 아니라 무기급 고농축으로 활용하면, 이로써도 핵무기 생산이 가능해진다. 그런데 북한의 경우, 매장된 우라늄 3,600만 톤 중에 가채량이 400만 톤에 이르고 우라늄 정련 시설도 보유하고 있다. 그렇다면, 만약 북한이 우라늄 농축시설까지 보유한다면 핵연료주기를 완성하고, 경수로를 핵공장으로 전환하는 게 불가능하지 않다는 결론에 도달하게 된다.  
바로 이런 이유로, 2001년 공화당의 부시 대통령이 취임하자 미국 내에서는 경수로를 화력발전소로 대체하자는 주장이 대두했다. 울포위츠 국방부 차관은 부시 대통령의 취임 이전부터 화력발전소로 대체를 주장했다. 헨리 하이드 하원 국제위원장(공화당), 제시 헬름즈 상원 외교위원장(공화당), 제임스 릴리 주한 미국대사도 제네바합의의 수정을 요구했다. 

4) 제네바합의 붕괴와 2차 핵위기의 개시  

이처럼 미국 내에서 경수로 사업에 회의적인 의견이 퍼져 나가는 와중에 특별사찰 문제는 여전히 양국 간 쟁점으로 남아 있었다. 부시 정부는 남아공의 사례를 들면서 특별사찰을 준비하고 실행하는 데 2-3년이 걸리므로 2005년 말로 예상되는 핵심부품의 공급 이전에 특별사찰이 이뤄지려면 2002-3년경 본격적인 협상이 있어야 한다고 주장했다. 반면 북한은 특별사찰 실시에 3개월이면 족하므로 2005년 하반기에 시행하면 되며, 애초 제네바합의와 달리 경수로 공급이 5년 이상 지연된 데 따른 별도의 보상이 필요하다고 주장했다. 
북미 양국은 2002년 7월에야 공식대화 재개에 합의했고, 10월 4일 켈리 국무성 동아시아·태평양 담당 차관보가 대통령 특사 자격으로 방북해 강석주 북한 외무성 1부상과 회담을 열었다. 미국의 특사 방북은 양국 간 교착상태를 타개할 계기가 될 것인지 관심을 모았다. 그런데 10월 17일, 국무부 대변인은 충격적인 내용을 발표했다. 켈리 방북단이 북한의 고농축우라늄(HEU) 프로그램 보유를 시사하는 정보를 입수했다고 북한에 전했으며, 북한이 놀랍게도 이를 시인했다는 발표였다. 이에 대해 북한은 10월 25일 외무성 담화를 통해서 북한은 “자주권과 생존권을 지키기 위해 핵무기는 물론 그보다 더한 것도 가지게 되어 있다는 것을 명백히 말해주었다”고 밝혔다. 
미 국무부와 북 외무성의 발표 이후에도 북한의 HEU 프로그램의 존재 여부에 대해서는 논란이 끊이지 않았다. 예를 들어 2003년 11월 KEDO가 경수로 건설 잠정 중단을 결정하자, 북한 외무성은 “핵무기는 물론 그보다 더한 것도 가지게 되어 있다”고 말해주었을 뿐이지 “그 어떤 농축우라늄계획을 인정한 적은 전혀 없다”고 말했다. 일부 전문가도 북한이 HEU 프로그램을 가동하기 위해서 넘어야 할 기술적 장벽이 너무 많고, 특수 자재와 부품을 모두 구비하기가 어렵다면서 회의적인 입장을 보이기도 했다. (북한은 2009년 4월 경수로 건설과 가동을 위한 핵연료 개발을 공식 선언하기 전까지 우라늄 농축 프로그램의 존재를 줄기차게 부인했다.) 
그러나 놀랍게도 오바마 행정부 시기인 2010년 11월에 북한을 방문한 미국 핵전문가 지그프리드 해커 박사는 귀국 후 영변 핵시설 단지 내에 설치된 현대식 우라늄 농축시설을 둘러봤다고 발표했다. 북한이 핵연료 개발을 공식선언한 2009년 4월부터 2010년 11월까지, 그렇게 단시간 내에 대규모 현대적 농축시설을 확보하는 게 가능한 것인가? 그렇지 않다면, 2002년 켈리 특사와 미 국무부가 내린 판단이 사실이었던가? 
회고해 보면, 2002년 시점에 미국이 북한의 고농축우라늄 프로그램을 확정적으로 입증할 물증을 확보하지는 못했다. 미 정보당국은 2002년 7월 북한이 대규모 HEU 프로그램을 추진하며, 2002년 6월 러시아로부터 150톤의 고강도 알루미늄을 수입했다는 정보를 확보했다. (알루미늄 강관 150톤이면 약 2,600기의 원심분리기를 제조할 수 있다.) 그렇지만 2007년 2월 미 상원 군사위원회 청문회에서 국가정보국은 북한의 HEU 프로그램의 존재에 대해 “중간 정도 수준의 확신”을 지닌다고 말한 것처럼, 그 시점까지도 완전한 증거를 확보하지는 못한 것으로 보인다. 
그러나 북한의 우라늄 농축시설을 둘러본 해커 박사는 그러한 시설을 구축하는 데 십 수 년 이상의 노력이 필요하다고 주장했다. 실제로 파키스탄의 핵 프로그램을 지휘한 칸 박사는 2000년에 파키스탄이 북한에 원심분리기를 제공했다고 2004년에 증언했다. 무샤라프 파키스탄 전 대통령도 2006년에 낸 회고록에서 1999년부터 북한 핵 기술자들이 파키스탄을 방문해 원심분리기 기술을 지원받았고, 칸 박사가 북한에 20여 기의 원심분리기를 제공했다고 증언했다. 2002년 10월 이전과 그 이후 밝혀진 북한의 움직임을 추론할 때, 북한은 1990년대 후반, 또는 최소한 2002년 이전에 HEU 프로그램을 실행 중이었다는 결론을 얻을 수 있다. (이때는 김대중 정부(1998-2002) 시기와 겹친다.) 

5) 제네바합의 붕괴의 책임은? 

남는 질문은 누가 제네바합의 붕괴에 책임이 있느냐는 것이다. 우선 미국의 책임을 강조하는 입장이 있다. 예를 들어 이삼성 교수는 HEU 의혹을 제기하고 제네바합의를 파기한 미국의 결정이 “오히려 북한으로 하여금 자신들이 실험실 수준에서 가지고 있었을 우라늄농축 프로그램을 평화적 목적과 군사적 목적 모두를 포함한 본격적인 핵 프로그램으로 발전시킬 수 있는 계기가 되었다. (…) 이것이 2002년 10월을 전후한 시기 미국 대북정책의 비극이었다”라고 주장했다. 미국, 특히 부시 정부의 대북강경책이 북한을 핵무기 개발 쪽으로 몰아붙였다는 말이다. 
이처럼 미국의 책임을 일방적으로 강조하는 입장에 비해, 북미 간 상호불신이 일종의 ‘죄수의 게임’을 작동시켰다는 견해도 있다. 그에 따르면, 미국은 북한에 경수로를 제공한 후 북미 충돌이 재연되면 북한이 미국을 배신하고 경수로를 핵공장으로 전용할 최악의 위험성을 우려하지 않을 수 없었다. 게다가 북한이 우라늄농축 능력까지 확보한다면 그러한 기술적 가능성이 완성될 것이었다. 반면 북한의 입장에서는 경수로가 완성되더라도, 북미 충돌이 재연되어 외부에서 저농축우라늄 연료를 제공하지 않는다면 경수로가 무용지물이 될 수도 있다. 미국과 북한 양자는 상대방에 협조했다가 얻을 수 있는 불이익을 최소화하기 위해 각각 경수로 건설 중단(화력발전소로 교체)과 우라늄농축 능력 확보라는 선택을 했다는 것이다. 이로써 제네바합의는 최종적으로 붕괴를 향하게 되었다. 이는 북한과 미국 모두 상대방이 배신할 가능성이 높다는 불신이 작용한 결과라는 말이다. 
이러한 시각과 달리, 북한의 HEU 프로그램은 북한의 ‘핵 카드 게임’ 논리에 따른 자연스러운 귀결이라는 분석도 있다. 예를 들어 란코프 교수는 북한의 핵 개발이 군사적 목적과 외교적 목적, 두 가지 목적을 지닌다고 본다. 군사적 목적이란 핵무기를 궁극의 억지력으로 본다는 뜻이다. 북한 지도부는 미국과 군사적 충돌 가능성이 있을 때, 중국이 대규모 전투를 감수하며 전쟁에 참여할 것이라고 기대하지 않았다. 또한 리비아의 카다피는 핵을 포기했지만, 리비아 국내의 반대 세력이 정권에 도전했을 때 서방의 군사적 개입을 막지 못했다. 즉 핵무기가 있었다면 서방의 군사개입이 그렇게 쉽게 이뤄지지 못했을 것이라 본다는 말이다.  
두 번째로 외교적 목적이란, 핵무기가 외교적 위협수단으로 최상의 유용성을 지닌다는 뜻이다. 란코프는 북한과 아프리카 가나를 비교하는데, 2010년 시점에 북한은 인구 2,440만 명에 1인당 GDP 1,800달러, 가나는 2,470만 명에 1,700달러다. 그렇지만, 국제적으로 관심을 받는 정도나, 외부 국가에 영향을 끼칠 수 있는 능력, 원조를 받는 규모, 이 모든 측면에서 북한은 가나에 비해 월등한 능력을 보여준다. 이는 모두 북한이 핵 카드를 쥐고 있기 때문이다. 게다가 북한 지도부는 통상적인 원조 절차를 따를 의지가 없다. 즉 원조에 뒤따르는 원조기구 모니터링과 같은 감시나 경제관리 개혁 요구를 수용할 뜻이 없다. 다른 나라라면 결코 허용되지 않을 조건으로 원조를 얻어내려면 핵 카드와 같이 특별한 수단이 필요하다는 말이다.  
란코프에 따르면, 이런 맥락에서 북한의 HEU 프로그램도 해석할 수 있다. 북한의 전략가는 외부세계에서 더 많은 원조와 양보를 얻기 원할 때라면, 먼저 위기상황을 조성하고 긴장을 최대한 고조시킨다. (미사일을 발사한다거나, 핵실험을 단행하거나, 남북 간 무력충돌을 불러일으킨다.) 그래서 긴장이 충분히 고조되면 협상을 제안하고, 상대측 외교관은 안도와 한숨으로 협상을 받아들인다. 그 결과 위기 이전의 현상유지로 되돌아가면서도 최대한의 원조와 양보를 쥐어짜낼 수 있다. (요약하면 위기 조성 → 외교협상 → 현상 회복을 대가로 원조와 양보.) 따라서 북한은 1994년 플루토늄 프로그램을 팔아넘겼듯이, HEU 프로그램도 비싸게 팔아넘기기 위한 의도로 시도된 것으로 볼 수 있다. 결론적으로, 란코프는 북한이 군사적, 외교적 이중 목적을 끊임없이 추구하므로, 핵 개발을 완전히 중단하지는 않을 것이라는 ‘비관적인’ 전망을 제시했다.  
지난 호에서도 언급했듯, 미국의 불성실한 협상 태도 때문에 북한이 핵개발로 치달았다는 평가는 지나치게 일면적인 시각이다. (이 글에서는 다루지 않지만, 중국과 러시아도 참여했던 6자회담 9·19 공동성명 프로세스가 중도반단되는 과정까지도 종합적으로 고려한다면 더욱 그러하다.) 북한이 핵 개발 카드를 포기하지 않는 이유는 궁극적으로 ‘정권 안보’라는 측면에서 고찰해야 한다. 군사적인 맥락뿐 아니라 경제적 맥락에서도 그러하다. 다음 절에서 언급할 것처럼, 1990년대 경제위기가 대기근으로까지 이어지는 상황에서, 북한은 다른 국가라면 선택할 수 있는 대외 교역·투자 확대, 원조 요청, 경제관리 개혁을 의도적으로 선택하지 않았다. 또는 극도로 소극적이었다. 예를 들어 북한은 나진·선봉을 경제특구로 조성하려는 계획이 있었으나, 나진·선봉은 북한 동부의 매우 외진 곳으로 투자를 이끌어내기 매우 어려운 환경이었다. 게다가 투자를 유치하기 위한 제도적, 법률적 개혁도 미비했다. 그런 상황에서 핵 카드는 다른 국가라면 허용되지 않을 원조나 투자를 얻을 수 있는 유일무이한 수단이 된 것이다. 
제네바합의의 붕괴 과정만 보더라도, 북한의 HEU 프로그램은 한반도비핵화선언의 3조, 즉 “남과 북은 핵 재처리 시설과 우라늄 농축 시설을 보유하지 아니한다”는 남북 간 합의를 정면으로 무시하며, 1994년 제네바합의의 정신과 위배된다는 사실도 분명하다. 부시 정부가 9·11 테러를 계기로 2002년에 들어 북한을 악의 축으로 규정하고, 핵태세보고서(NPR)에서 ‘핵무기 사용 비상사태 계획’ 수립의 대상국가로 지정한 것이 과연 외교적으로 적절한 조치였는가도 분명히 평가해야 할 것이다. 그럼에도 경수로 건설이 본격화된 시점에 HEU 프로그램을 실행했다는 점에서, 제네바합의의 붕괴에서 북한의 책임을 면할 수는 없을 것이다. 
무엇보다 ‘핵 카드’라는 발상 자체가 냉전적인 접근법이다. 핵무기는 인류의 절멸을 야기한다는 점에서 정의의 무기가 될 수 없고, 핵 개발 과정 그 자체가 전쟁위험을 불러일으킬 뿐이다. 이런 점에서 탈냉전으로의 시대 전환 과정에서 핵 개발 카드를 다시 집어 들겠다는 발상 자체가 주변국과, 또는 세계 전체와 냉전을 지속하겠다는 전략의 표명일 수밖에 없다. (우리는 북한이 남아공의 사례와 정반대의 길을 걸었다는 점에 주목해야 한다.)  

2. 1990년대 북한경제: 대기근과 고난의 행군 

1) 북한 대기근의 규모 

2) 북한 대기근의 원인 

  (1) 북한의 농업위기

북한의 식량배급은 이미 1980년대 초부터 비정기적이었고, 1980년대 중반부터 식량난이 심각해지기 시작했다. 1987년부터 배급량에서 애국미라는 명목으로 10%를 공제하기 시작했고, 1992년 6월부터 ‘하루 두 끼 먹기’ 운동을 전개하면서 10월까지 10%를 추가 공제했다. 그만큼 북한의 농업은 구조적인 문제를 안고 있었고, 대기근 전에도 위기 징후가 뚜렷했다는 뜻이다. 해거드와 놀란드에 따르면, 북한의 농업 전략은 (전체적인 경제 전략과 마찬가지로) 엄격하게 자급자족을 추구했으나, 아이러니하게도 외부적 충격에 강한 경제가 아니라 오히려 그 충격에 더 취약한 경제를 낳았다. 왜 그랬나? 
북한 농업의 문제점은 여러 수준에 파악할 수 있다. ① 농업생산 환경의 불안정(지형, 기후조건의 불리함), ② 낙후한 농업생산 기술, ③ 집단주의적 영농체제, ④ 사회주의 계획경제와 같은 여건은 북한이 원천적으로 농업생산성 수준을 떨어뜨리는 요인이 되었다. 여기에다가 1980년대 후반 이후로는 ⑤ 경지면적의 부족과 토지비옥도의 하락, ⑥ 자연생태계의 파괴와 같은 ‘농업생산 조건의 악화’에다가 ⑦ 농자재의 공급부족, ⑧ 농업기계와 수리시설의 노후화와 같은 ‘농업투입물 공급 부족의 심화’가 더해졌다. ⑤, ⑥과 같은 현상은 장기간에 걸쳐 점진적으로 나타난 현상일 테지만, 토지개간이나 산림남벌에 의해 홍수와 가뭄 피해가 가중되는 효과를 낳았을 것이다. 특히 ⑦, ⑧과 같은 요인, 특히 핵심적인 농업투입물인 화학비료 투입량 감소는 훨씬 급격히 나타났다. 결국 북한 공업경제의 위기가 농업투입물 감소를 야기해 농업경제에 큰 타격을 가했고, 여기에 자연재해가 겹치며 대기근의 계기가 형성되었다는 것이다.   

그렇다면 농업투입물의 급격한 감소가 왜 그렇게 파괴적 효과를 낳았나? 북한은 1960년대부터 농업에서 기계화, 전기화, 수리화, 화학화라는 4대 현대화를 추구했다. 그 결과 화학비료나 살충제를 과다하게 사용하는 영농자재 집약적 농업체계를 구축했다. 농업생산량이 증가했지만, 화학비료와 같은 영농자재를 투입할 수 있는 능력에 의존하게 되었다. 또한 1970-73년에 발생한 식량부족을 해결하기 위한 방안으로 농업계획의 중앙집중화가 강화되었다. 중앙당국은 투입-산출의 표준화를 추구하며, 국영농장과 협동조합에 개별 농가의 비료사용량까지 지시했다. 1973년부터 전개된 3대혁명 소조운동에 따라 청년이 농촌에 파견되어 이념·문화·기술교육을 실시했다. 이 과정에서 전통적인 농법에 관한 관심과 지식이 줄고, 개인의 자발성이 약화되었다. 그런데 북한은 소련의 도움을 받아 자체적인 비료 생산능력을 갖췄지만 이러한 설비 역시 직접 수입하는 석유화학 원료나 수입석유로 생산하는 석유화학 연료에 의존했다. 결국 북한은 자급자족적 농업을 추구했으나, 외부적 충격에 취약한 상태로 남아 있었다. 
이런 조건에서 북한의 외부환경이 악화되기 시작했다. 소련은 내부 경제상황이 좋지 않았을 뿐만 아니라, 북한이 누적된 채무를 갚으려는 의지가 없자, 1987년부터 원조를 줄이고 지원을 삭감하기 시작했다. 소련은 남한과 국교를 맺으며, 북한에 세계시장 가격대로 수입품 대금을 지불하라고 요구하기 시작했다. 또한 소련은 군사분야에서 기술지원을 중단했는데, 소련의 설계를 바탕으로 한 무기수출이 북한의 주요 외화 수입원이었기 때문에 이 역시 큰 영향을 끼쳤다. 소련과의 관계 변화는 북한의 수입과 수출, 양자에 영향을 끼쳤다. 1991년 러시아로부터 수입량 감소분은 전체 수입량의 40%에 달했고, 1993년 수입량은 1987-90년 평균값의 10%에 불과하게 되었다. 또한 1990년대 이후 북한의 무기수출이 쇠퇴하기 시작했는데, 세계 수요가 감소하고, 동유럽과 경쟁이 강화되었으며, 특히 소련으로부터 신기술 전수가 중단되었기 때문이다. 
한편 소련이 붕괴한 후, 중국은 북한에 있어 석유와 식량의 최대공급자가 되었다. 1993년 중국은 연료수입의 77%, 식량수입의 68%를 공급했다. 그런데 1993년부터 중국정부는 북한과 거래하는 중국기업에 철저한 상품인수와 대금회수(경화 결제)를 촉구하는 ‘대북한 교역사항’을 발표했다. 또한 중국 내에서 수해가 발생하고 곡물수요가 증가하자 북한에 대한 곡물(옥수수) 수출도 전격 중단했다.  1993-1994년 북중교역 급감은 한중수교와 그에 따른 북중 정치관계의 악화라는 요인에 기인한 바가 크지만, 북한의 기근 발생 초기에 하나의 기폭제 역할을 했다.

  (2) 북한 정부의 식량위기 대응  

1993년 북한 정부는 1987-93년 3차 7개년 계획이 목표 달성에 실패했음을 인정했고, 과거의 정책에서 벗어난 몇 가지 조치를 취했다. 농업에서는 개인이 관리하는 ‘사유지’ 허용규모를 다소 늘리며, 농민시장에서 곡물거래도 임시로 허용했다. 그러나 정부의 접근방식은 농업생산자의 동기 유발보다는 여전히 과거의 정책을 고집했다. 경작지를 늘리고, 수확량이 많은 쌀과 옥수수를 주로 생산하고, 공업에서 생산된 농자재 투입을 최대화하고, 이모작과 밀실재배를 확대한다는 식이었다. 그렇지만 연작으로 토양이 감소하고 화학비료 과다사용으로 토양산성화가 발생해 오히려 식량생산이 감소했다. 또한 경작지를 늘리기 위해 산의 나무를 모두 베어버렸는데, 토사가 하천으로 침전하면서 홍수 위험이 커졌다. 1995년 파멸적인 홍수가 발생하자, 북한은 드디어 식량위기를 자연재해 탓으로 돌리면서 국제사회에 공식적으로 식량원조를 요구하기 시작했다. 그렇지만 이때는 이미 1994년, 대기근이 본격적으로 전개되는 시기였다. 

그렇다면 북한 당국의 대응은 왜 이렇게 늦었는가? 북한 대기근의 발단은 1993-4년 1차 한반도 핵위기와도 시기상 중첩되기 때문에 그 해석이 매우 까다롭다. 셀리그 해리슨은 당시 북한 내 세력구도가 군사력을 중시하는 강경파와 경제개혁을 중시하는 온건파로 나뉘었다고 설명했다. 강경파는 미국, 한국, 일본으로부터 도움을 받아야 한다는 생각을 비웃었고 핵무기 개발도 불사해야 한다고 보았다. 반면 온건파는 핵무기가 대외관계 정상화와 경제개혁의 장애물이라고 인식했다. 그렇지만 군사적 긴장이 심화됨에 따라 식량문제를 은폐해야 한다는 인식이 지배적이게 되었다. 즉 위기상황에서 약점을 인정하면 불리한 구도가 형성된다고 보았기 때문이다. 그래서 1994년 제네바 1차회의를 마칠 무렵에야 북한은 250만 톤의 식량원조를 요청하게 되었다는 것이다. (북한의 최소 생존수준의 필요량이 당시 500만 톤 정도였으므로 요구량은 어마어마하게 큰 규모였고, 이는 북한의 식량난이 매우 심각한 상황이라는 사실을 암시했다. 그렇지만, 당시 북한이 식량위기 정황을 분명히 밝힌 것은 아니었기 때문에, 협상단은 북한의 원조요청이 지닌 함의를 분명히 인식하지 못했고 중요하게 생각하지 않았다고 한다.) 이런 해석을 따른다면, 북한 당국이 북미 핵 협상에서 약점을 드러내길 꺼렸기 때문에 식량위기를 대외적으로 은폐했다는 결론에 도달한다.  
그런데, 북한 최고 지도부가 식량위기의 심각성을 인지하지 못했다는 평가도 있다. 1995년에 망명한 북한 농업전문가 이민복에 따르면, 지방 공무원은 평양에서 온 시찰단에게 곡물이 부족하다는 사실을 은폐했다. 지방 공무원은 보고서를 위조하거나, 목표달성량 부족을 숨기기 위해 서로 곡물을 빌려주기도 했다. 살실 지방 공무원이 왜 목표 달성에 실패했나 답하려면 중앙당국의 농업정책 그 자체에 모순이나 한계가 있다는 것을 말해야 했다. 그러나 이 역시 상층지도부에 대한 불충으로 보일 수 있었다. 따라서 지방 공무원으로서는 서로서로 현실을 은폐하는 게 최선의 선택이었다. 그래서 함경북도 책임비서 강성산이 식량부족 사태를 직소하면서 1993년 12월에야 정책방향을 재검토했으나, 이미 북미간 핵 대결이 고조되는 상황이라 외부적 지원을 요청하기 어려웠다는 말이다. 
그렇지만, 북한 최고지도부가 식량위기의 심각성을 제때 인지하지 못했든, 아니면 강경파에 밀려 의도적으로 외부에 은폐했든 간에 정부 당국의 책임을 면할 수는 없다. 문제를 인식하지 못했다는 사실 자체가 정부의 결정적 과오이며, 이는 정부 시스템 자체에 결정적인 결함이 있다는 증거가 된다. 또한 식량의 총공급(총가용식량)은 국내 식량생산뿐만 아니라, 수출로 외화를 벌어 식량을 수입하거나, 차관을 얻어 식량을 수입하거나, 공적인 국제원조를 요청하는 방식으로 늘릴 수도 있고, 여기에는 정부의 정책 의지와 능력이 결정적인 역할을 하기 때문이다. 
나아가 해거드와 놀랜드는 국제사회의 인도주의적 식량원조가 개시된 이후에도 북한 당국이 국내생산과 교역을 통한 공급원에 원조식량을 추가하는 방식을 선택하지 않았다고 진단했다. 즉 식량원조가 유입되자, 그로 인해 절약된 외화를 식량의 추가 수입에 사용하지 않고 군수용품이나 상류층을 위한 사치품 수입에 할당했다는 것이다. (1999년 시점을 보면, 제네바합의가 타결되고, 김대중 정부가 들어서면서 북한의 안보여건이 크게 개선되었음에도 불구하고, 1999년 시점에 북한 정부는 외화를 미그-21 전투기 40대와 헬리콥터 8대를 구매하는 데 사용했다.) 현실과 반대로, 만약 북한이 이러한 외화를 식량구매에 사용했다면 2000년까지 대기근이 이어지는 상황을 피하고, 최소 생존수준을 넘어서 정상적인 수준의 수요마저 충족시킬 수 있었으리라 평가했다. 만약 해거드와 놀랜드의 분석이 타당하다면, 북한 정부의 대응에 너무나 심각한 문제가 있었다고 평가할 수밖에 없는 절대적인 평가 기준이 된다. (또한 이는 김정일 시대의 ‘선군정치’가 실제 함의했던 바를 보여준다.) 

3) 1990년대 북한 경제의 전반적 상황  

4) 대기근의 사회적 영향 

3. 1990년대의 통일운동: 거꾸로 선 인식 

1) 북한 핵 문제에 대한 거꾸로 선 인식 

2) 북한 경제난과 기근에 대한 몰인식