사회진보연대

『투쟁의 역사, 성찰의 기록』

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이러한 상황에서, 박준형 공공운수노조 교육국장이 민주노총 출범 30주년을 맞아 『투쟁의 역사, 성찰의 기록: 한국 노동운동사 1987-2025』를 발간했다. 저자는 출판 후 인터뷰를 통해 “승리의 역사, 진군의 역사”라는 서술에서 벗어나 “한계를 돌아보고 향후 과제와 전망을 수립하기 위한” 시선으로 남한 노동운동사를 정리하고 싶었다고 밝혔다. 승리와 진군의 역사관은 지나온 30년을 되짚으며 서로를 격려하고 향후 운동을 함께 추동하는 데 의의가 있다. 그러나 안타깝게도 오늘날 한국 사회에서의 민주노총 위상을 고려하면, 30주년을 축하만으로 보내기에는 분명 부족함이 있다.

87년 노동자대투쟁을 통해 폭발했던 노동자들의 다양한 요구와 분노는 왜 이렇게 축소되었는가? 민주노총 창립선언문에서 밝힌 ‘산별교섭-노동자 정치세력화’라는 전략은 왜 후퇴했는가? ‘모든 노동자를 위한 민주노총’이 30년을 걸어온 사이에 노동자 간 격차와 사회적 불평등은 왜 더 확대되었는가? 이러한 물음에 답하고 새로운 길을 찾아가기 위해서는, 역사를 기억하고 기록하는 방식에 변화가 필요하다. 바로 이 지점에 『투쟁의 역사, 성찰의 기록』이라는 책의 가치가 있다고 생각한다. 이 책은 80년대 후반 이후 한국 노동운동이 겪어온 주요 사건들을 소개하면서, 각 사안에 대한 비판적 평가와 쟁점을 제기하고 있다. 성찰적 시선으로 바라본 노동운동의 지난 30여 년 역사 속 쟁점을 더 많은 사람과 함께 이야기하길 바라며 이 책을 소개하려 한다.

2. 성찰의 시선으로 본 30여 년 노동운동 투쟁의 역사

이 책은 6개의 장과 1개의 부록(좌담회)으로 구성되어 있다. 1980년대 이후 노동운동의 주요 사건과 쟁점을 시대순으로 서술하면서도 단순한 역사적 사실의 나열에서 그치지 않는다. 『투쟁의 역사, 성찰의 기록』이라는 책 제목에 나타나듯, 현재 노동운동이 처한 곤란이 어디에서 기인했는지에 대한 다양한 쟁점을 제기한다. 30여 년간 수많은 사람이 함께 만들어온 투쟁의 역사에 대한 성찰적 시선을 통해, 앞으로의 30년을 만들어가기 위해 탐색해야 할 다양한 질문을 던지고 있다.

1장은 1980년대 중반부터 1996~97년 민주노총 총파업까지의 시기를 다룬다. 1985년 구로동맹파업을 통해 형성된 정치적 노동자운동의 성장과 1987년 노동자대투쟁을 통해 터져 나온 대중적 분노를 그린다. 정치적 노동자운동과 대중적인 노동조합 조직이 결합하는 정점으로서 전노협 건설의 과정과 역사적 의의도 다룬다. 한편, 전노협에서 민주노총으로 조직이 재편되는 과정에서, 노동운동의 사회운동적 성격과 변혁적 이념이 옅어진 한계점과 그 이유에 대해 비판적으로 검토한다.

2장은 1997년 IMF 외환위기와 이에 맞선 노동운동의 방어투쟁을 다룬다. 노동운동이 정책적·이념적으로 준비되지 않은 상황에서 겪게 된 외환위기의 충격은 노동운동에 매우 큰 영향을 미친다. 특히 노사정 대화기구 참여를 두고 현재까지도 이어지는 첨예한 입장 차이, 노동시장 이중구조 고착화가 이때를 거치면서 구체적으로 형성됐다는 점에서, 이 시기 노동운동의 전략적 선택에 대한 면밀한 평가가 이뤄져야 함을 강조한다.

3장에서는 외환위기 이후 강화된 노동시장 이중구조를 해결하기 위한 민주노총의 다양한 시도와 전략을 비판적으로 평가한다. 고용구조, 기업규모에 따라 심화하는 노동자 간 격차와 불평등에 맞서 민주노총은 기업별 노조를 넘어 산별노조 전환을 통해 변화된 조건에 대응하려 한다. 그러나 민주노총을 구성하는 다수가 이미 외환위기에서 살아남은 대기업과 공공부문 노동조합이었던 상황에서 산별노조 추진은 현실적 난관에 부딪힌다. 다른 한 축으로 비정규직 노동자에 대한 ‘전략조직화’로 새로운 운동 주체를 형성하려는 시도가 노동운동 내에 너르게 합의된다. 그러나 이 시기 민주노총이 집중했던 비정규직 조직화와 투쟁을 긍정적으로만 평가할 수 있는가에 대해서도 의문을 제기한다.

4장은 2008~09년 금융위기와 그 이후 노동운동의 정체기를 다룬다. 산별노조-정치세력화라는 ‘양날개 전략’이 2010년대 들어 사실상 실패한 것으로 판명된 후, 노동운동이 기존 전략에 대해 진지하게 성찰하고 평가하는 시간을 가지지 못했다고 비판한다. 성찰의 시기를 놓친 민주노조운동은 금융위기를 빌미로 벌어진 탄압에 대응할 때 과거의 기업별·방어적 투쟁방식을 고수한다. 한편, 금속노조, 공공운수노조 등 주요 산별노조에서의 산별교섭이 한계에 부딪히던 와중에 화물연대의 안전운임제나 건설·플랜트노조의 지역협약과 같은 새로운 영역에서 초기업교섭의 유의미한 시도들이 나타났다고 짚는다. 다른 한편 양날개전략의 한 축이던 진보정당 운동이 이 시기 들어 상당히 약화되면서 그 자리를 야권연대와 반(反)보수전선이 대체했다고 비판한다.

5장에선 문재인 정부 이후의 노동운동을 다룬다. 반보수전선 운동을 기반으로 탄생한 문재인 정부는 ‘소득주도성장’과 공정경제’를 주요 정책으로 내세우며 ‘최저임금 1만 원 인상’과 ‘공공부문 비정규직 정규직화’ 정책도 적극 추진한다. 그러나 이 정책들은 얼마 지나지 않아 실패한 것으로 판명된다. 민주노총은 문재인 정권 초기부터 정부 정책을 비판적으로 지지하는데, 이는 민주노총 요구안 대부분이 문재인 정권의 노동공약으로 채택됐기 때문이다. 바꿔 말해서, 현실에서 드러난 문재인 정부의 정책 실패는 민주노총의 정책 실패로도 볼 수 있다고 저자는 말한다. 또한, 조국 사태나 민주당 위성정당 파동을 겪으며 노동운동에서 10년 넘게 이어진 범민주·진보·야권연대라는 길을 반성적으로 평가해야 했으나, 그 시기를 놓쳤다고 지적한다.

6장은 ‘앞으로의 노동운동이 변화할 수 있는가?’라는 질문을 통해, 노동운동의 변화와 진보를 위해 노동조합·민중운동 활동가들이 고민해야 할 다양한 쟁점을 던진다. 또한 과거의 한계를 넘어서기 위해 2020년대 노동조합이 주목하고 해결해야 할 과제가 무엇인지 밝힌다. 대표적으로 ▲ 연대임금 실현을 통한 노동자 간 격차 해소 ▲ 기업별 투쟁 지양 및 산별노조-총연맹 중심 강화 ▲ 범민주·진보 이데올로기를 벗어난 노동자운동의 정치적 독립성 확보 ▲ 새로운 운동 주체 형성이라는 새로운 목표와 과제를 제시한다.

3. 노동운동이 처한 난점, 활동가가 마주해야 할 쟁점

민주노총 설립 직후 곧바로 다가온 1997년 IMF 외환위기와 이를 빌미로 한 강도 높은 탄압과 방어 투쟁, 위기가 지나간 이후 심화한 노동자 사이의 격차와 저임금·장시간·불안정 노동의 확산이라는 문제를 해결하고 노동자 단결의 새로운 실마리를 찾아내는 것이 지난 20여 년간 민주노조 운동이 추구한 주요 목표였다. 그렇다면, 현재 시점에서 민주노총이 그 목표를 달성했다고 자신 있게 말할 수 있는 사람은 얼마나 될까? 사회 양극화의 주요 원인이 노동자 사이의 임금과 고용 불평등에서 기인한다는 점, 민주노총 구성원 다수가 그 격차의 가장 상층에 있다는 점은 민주노총이 ‘노동자 단결’이라는 목표를 실현하지 못했을 뿐 아니라 오히려 격차 심화의 구조를 함께 만들어온 것은 아닌가 하는 성찰로 나아가게 한다. 물론 이러한 평가를 자본과 보수세력이 주도하는 것도 사실이지만, 오늘날 노동운동이 심각한 곤경에 처해 있다는 것만은 분명한 사실이다.

『투쟁의 역사, 성찰의 기록』은 한국 노동운동이 부딪힌 난점이 어디서 비롯되었는가를 끊임없이 성찰하게 한다. 책을 읽고 난 후, 현재 노동운동을 하는 나(우리)에게 던져지는 다양한 질문들을 다시 곱씹어본다. ‘사회적 불평등 확대에 노동운동의 책임은 없는가?’, ‘사회적 대화를 둘러싼 격렬한 견해 차이는 과도하게 정치화되어 있지 않은가?’, ‘정리해고·비정규직 철폐 투쟁은 모든 노동자를 위한 투쟁으로써 적합한 전술이었는가?’ 등등. 답하기 어려운 질문들이지만, 대답하지 않고서는 앞으로 나아가기 어렵다.

필자는 이 책에서 다룬 수많은 쟁점 중 핵심적인 몇 가지를 소개하려 한다. 책에서 제기하는 질문이 지난 30년을 함께 운동한 활동가들과 앞으로의 운동을 만들어갈 활동가들 사이에 서로의 생각과 경험을 이어주는 다리이자, 문제의식의 차이를 확인하고 합의를 이끌어가는 시작점이 되길 바란다.

쟁점 ① 민주노총 출범, 전노협 정신의 후퇴인가 확장인가?

1985년 구로동맹파업과 1987년 노동자대투쟁은 한국 노동운동의 질적 도약과 양적 팽창을 만든 결정적 두 사건이다. 구로동맹파업을 계기로 정치적 노동자운동이 활성화됐고, 노동자대투쟁을 통해 민주노조가 폭발적으로 확대됐기 때문이다. 그리고 이러한 두 흐름은 1990년 전노협 건설로 이어졌다. 흔히 전노협을 ‘민주노총의 전신’이나 ‘사회운동노조의 모범’으로 평가한다. 정치적 노동자운동의 발전과 함께 (지노협 등) 지역협의체와 지역 공동투쟁이 확산하는 흐름 속에서 건설된 전노협이 태생적으로 ‘기업 울타리를 넘어선 노동운동’, ‘임금격차의 해소’, ‘사회운동과의 긴밀한 결합’이라는 특징을 지녔기(혹은 지향했기) 때문이다.

그렇다면 전노협이 해산하며 조직적으로 확대·재편된 민주노총 건설은 어떻게 바라볼 수 있을까? 1995년 민주노총 출범은 민주노조 진영이 하나의 조직으로 결집했다는 점에서 매우 큰 역사적 의의를 지닌다. 그 힘을 바탕으로 출범 1년 만에 전국적인 총파업을 성사시키며 강한 투쟁력과 대중적 영향력을 보여주기도 한다. 민주노총 건설과 위력적인 총파업 투쟁은 당시 세계 노동운동 진영의 주목을 받기도 할 만큼 한국 노동운동사에 있어 매우 중요한 성과임은 분명하다.

그러나 사회운동노조라는 관점에서 바라보면, 조금 다르게 평가할 수 있는 지점이 있다. 전노협이 가졌던 사회운동적 성격은 1990년대 초중반이 되며 점차 약화한다. 경제 상황 변화와 산업 재편으로 인해 전노협의 주축이던 중소기업이 구조조정을 시행하고, 민주노조운동에 대한 정부의 탄압이 노골화되면서 전노협이 조직적으로 축소된다. 또한, 정치적 노동자운동을 이끌던 활동가들이 노동조합운동에서 철수하고 정당운동으로 대거 이동하면서 사회운동과의 결합도 약화된다. 반면 재벌 대기업의 성장으로 대기업 노동조합이 급속히 확대되면서 노동운동의 중심축이 변화한다. 이처럼 경제 정세의 변화, 산업의 변화, 주체의 변화와 같은 다양한 요인으로 인해 ‘지역 연대, 정치·사회운동과 경제투쟁의 결합’을 중심으로 하던 민주노조운동의 방향도 변화한다. 대기업·공공기관 정규직 노동자들이 민주노총 건설과 투쟁을 주도하고, 노동조합 구성원의 다수를 차지하면서 경제주의적 경향과 기업별 노동조합의 특성이 강화된다. 노동조합 조직의 양적 확대라는 긍정적 평가와 이념적 축소라는 부정적 평가가 공존하는 상황을 마주한 것이다.

저자는 현재의 민주노총이 보여주는 경제주의적 경향과 기업별 노동조합이라는 특징이 전노협의 ‘전투적 경제주의’에서 기인하고 있다는 점도 지적한다. 전노협이 건설될 당시 한국 노동시장은 노동집약적 산업에서의 경쟁력을 강화하기 위해서 노동에 대한 군사적 통제와 고강도·장시간·저임금 노동이 일상화되어 있었다. 이에 따라, 전노협은 노동탄압과 저임금에 맞서 전투적인 투쟁방식과 경제적 요구를 결합하는 ‘전투적 경제주의’를 실천한다. 저자는 전노협의 이러한 ‘전투적 경제주의’가 현재에 이르러서 비판적으로 계승·발전되지 못하고 기업별 ‘임금 극대화 전략’과 ‘기업별 노동조합 경향의 강화’로 이어졌다고 지적한다.

전노협이 점점 약화되고 대기업 노동조합이 민주노총의 중심이 됐다는 것만으로 민주노조운동이 ‘이념적으로 축소했다’라고 평가하는 것은 과도할 수 있다. 다만, 1995년 이후 지금까지 민주노총의 경제주의·실리주의 경향이 점차 강화되고, 노동자 내부의 임금 격차 확대에 대해 노동조합이 제대로 대응하지 못하고 있으며 그 책임에 대해 침묵하고 있는 것은 분명한 사실이다. 이러한 현실은 ‘민주노총 건설 과정에서 우리가 놓치고 있었던 한계와 문제점은 무엇인가?’를 질문하고 답을 찾아나가는 과정이 현재 노동운동에 얼마나 중요한지를 보여준다.

쟁점 ② 민주노총은 IMF 외환위기 대응에 성공했는가?

1997년 외환위기는 한국 사회의 경제구조를 근본적으로 뒤흔들었고, 노동시장과 노동운동의 구조 역시 크게 변화시켰다. 저자는 책에서 외환위기에 맞선 민주노총 대응 투쟁이 ‘결과적으로 실패’했다고 평가한다. 이 시기의 정리해고 저지 투쟁을 거치며 민주노총 내에 기업별 투쟁의 관행이 굳어지면서 사회운동적 성격과 가능성이 더 퇴보했기 때문이다.

좀 더 구체적으로 살펴보자. 외환위기 극복 과정에서 대기업 자본은 정규직 고용을 보장하는 대신에 대규모 외주화에 나서 비정규직을 확대한다. 대기업 노동조합 역시 정리해고라는 극한의 투쟁을 경험하면서, 정규직의 고용 안전망으로서 비정규직 확대를 묵인한다. ‘대기업 사측의 비용절감’과 ‘정규직 노동조합의 보호주의’라는 암묵적 합의 속에서 한국사회 노동시장 분절화가 빠르게 고착한다.

이처럼 외환위기 이후 노동시장과 노동운동의 모습이 크게 변화했기에, 당시 민주노조운동의 전략과 투쟁에 관해 다양한 평가와 쟁점이 존재한다. 이 책에서도 기업별 대응 투쟁의 한계가 무엇인지, 노동시장 이중구조에 대한 노동조합의 책임은 어디까지인지, 이 시기 직후 벌어진 비정규직 주체들의 운동은 어떤 성과와 한계를 가지는지를 비롯해 노동운동의 외환위기 대응 과정에서 드러난 쟁점을 제기한다. 여러 쟁점 중 여기서는 현재도 첨예한 쟁점인 ‘사회적 대화’(노사정위원회)를 둘러싼 평가를 중심으로 책의 문제의식을 소개한다.

1997년 대선에서 당선된 김대중 후보는 IMF 체제 극복을 위한 ‘노사정위원회’를 제안한다. 비슷한 시기 민주노총도 ‘재벌개혁과 고용안정을 위한 노사정 사회협약 쟁취투쟁을 벌여나갈 것’을 결의한다. 노·정 각자의 필요가 맞물리면서 1998년 1월 15일, 최초의 노사정위원회가 출범한다. 당시 노사정위원회에서는 ‘노동조합의 정리해고 불가론’ 대 ‘정부의 정리해고 불가피론’이 극심하게 대립했는데, 합의는 예상보다 빠르게 진행되었다. 노사정위원회 출범 5일 만에 ‘경제위기 극복을 위한 노사정 간의 공정한 고통분담에 관한 공동선언문’이 채택되고, 곧바로 구체적 내용이 담긴 ‘사회협약’이 잠정합의된 것이다.

그러나 이 잠정합의는 노동계에 큰 논란을 일으키며 민주노총 대의원대회에서 부결된다. 불과 1년 전 전국적 총파업을 통해 막아냈던 ‘노동유연화 3제’(정리해고제, 근로자파견제, 탄력근로제)가 잠정합의안에 포함됐기 때문이다. 정부는 민주노총 대의원대회 결정을 무시하고 관련 법안을 일방적으로 통과시킨다. 이 사태에 대한 책임으로 민주노총 1기 집행부가 총사퇴하고 2기 집행부가 새로 구성되지만 이후 상황도 비슷하게 반복된다. 노사정위원회 참여와 탈퇴, 갑작스러운 합의와 현장에서의 부결이 반복되는 과정에서 사회적 대화를 둘러싼 다양한 논쟁이 벌어진다. 실용주의를 강조하는 입장은 ‘사회적 교섭을 통해 사회안전망을 조금이라도 확보해야 한다’라고 주장했고, 현장파는 ‘자본과 정책적으로 타협해서는 안 된다’라는 원칙을 내세우며 강하게 충돌한다.

이러한 논쟁과 충돌 과정에서 민주노조운동이 놓친 것은 무엇일까? 사실 당시의 노사정 합의를 살펴보면, 노동계에 불리한 요구로만 채워져 있지는 않았다. 노조의 정치활동 허용, 실업자의 초기업노조 가입 허용과 같이 노동기본권을 보장하는 조치를 비롯해 정부의 고용·실업대책 추진과 고용보험 확대 등 사회보장제도를 확충하는 내용도 포함되어 있었다. 그러나 민주노총이 노사정위원회 참여와 탈퇴를 반복하며 우왕좌왕하는 사이 이러한 정책의 실행을 적극적으로 요구하는 운동을 만들어내지 못했다. 저자는 “결과적으로 보면, 민주노총은 정리해고제 도입을 위한 노사정 협약에는 잠정 합의를 해놓고, 경제위기가 심화한 상황에서 사회적 대책을 마련하기 위한 노사정 대화는 거부한 셈이 되었다”라고 평가한다. 필자는 이러한 뼈아픈 평가에 매우 공감했다.

또한, 위기에 맞선 민주노총·산별노조의 투쟁이 ‘산별과 총노동 차원’의 시야를 가지고 진행됐는가에 대해서도 되돌아볼 필요가 있다. 민주노총은 대기업 노동자 해고 저지 투쟁을 구조조정 투쟁의 최전선으로 인식하고 모든 역량을 총동원하는 전술을 택한다. 기업별 노동조합이 정리해고에 맞선 생존권 투쟁을 벌이는 것은 당연하지만, 민주노총은 ‘총연맹’으로서 전체 노동자와 실업자를 대변하는 운동을 함께 만들어야 했다. 그러나 실제로는 기업별 대응에 거의 모든 역량을 쏟으면서 민주노총 내 기업별 투쟁의 관행이 더욱 굳어지는 결과를 가져왔다.

물론 당시 정리해고 칼바람이 워낙 매섭고 광범위했기에 현재 시점에서 당시의 민주노총 전략을 오류라고 비판하는 것이 과도할 수 있다. 그러나 여전히 노동운동 내에서 ‘전투적인 투쟁’은 무조건 옳다는 관점이 우세하다. ‘고용안정기금은 해고를 정당화하는 수단이기에 받아들일 수 없다’라는 식의 주장이 주류를 이루며, 전투적 투쟁이 아닌 여타 전술과 실천에 대해서는 과도한 거부반응이 일어난다. 이러한 분위기 속에서 총연맹과 산별노조가 마땅히 해야 할 ‘총노동·산별 차원의 정책적 모색과 실천’을 노동운동이 스스로 제약하고 있지는 않은가 성찰해볼 필요가 있다. 즉, 노동운동이 경직된 원칙과 관성에 갇혀있는 동안, 민주노총의 기업별 투쟁 관행이 강화되고 사회운동적 성격은 계속 사라지고 있지 않은지를 되돌아봐야 한다. 1997년을 기점으로 형성된 불평등한 노동시장 구조와 노동운동의 한계를 질적으로 뛰어넘기 위해서, 이 시기 민주노총의 대응에 대한 평가가 활동가 사이에서 더 폭넓게 이뤄지길 바라본다.

쟁점 ③ 2008~09년 금융위기 대응 투쟁의 쟁점

2008년 세계 금융위기는 다시 한번 한국 제조업과 공공부문 전반에 구조조정 압력을 강하게 가한다. 그 속에서 2009년 쌍용자동차, 2011년 한진중공업에서 대규모 정리해고 반대 투쟁이 벌어진다. 두 투쟁은 정리해고 제도의 문제점, 공권력의 폭력적 진압, 자본의 징벌적 손해배상 청구 문제를 사회적으로 여론화하며 폭넓은 공감대를 형성한다. 이를 바탕으로 ‘희망버스’와 ‘희망텐트’와 같은 기획이 시도되는데, 이는 노동조합 투쟁과 시민사회단체 운동이 결합하는 새로운 사회운동의 양상을 보였다.

저자는 이러한 투쟁의 성과와 의의를 밝히면서도, 다양한 측면에서 비판을 제기한다. 비판의 핵심은 1997년 외환위기 당시에도 나타났던 ‘기업별 대응의 한계’를 극복하지 못하고 똑같은 투쟁방식과 한계를 반복했다는 점이다. 쌍용자동차와 한진중공업에서 대규모 해고가 발생하기 이전에, 이미 상당수 사내하청 노동자가 감축되었다. 대기업의 경영위기와 구조조정으로 인해 지역 내 여러 협력업체가 도산하며 지역 차원에서 실업자가 대규모로 확대된 것이다. 금융위기와 구조조정의 여파는 지역과 전체 노동자에게 광범위한 영향을 미쳤지만, 이때 벌어진 노동조합 투쟁의 주요 요구는 ‘해고자 원직 복직’에 그쳤다.

개별 노동자와 기업 노동조합 차원에서 봤을 때, 해고를 자행한 기업에 대한 원직 복직 요구는 정당하고 필요하다. 그러나 민주노총과 산별노조가 모든 투쟁 역량을 개별 기업의 해고 저지 투쟁에만 집중시켰다는 것은 분명히 짚고 넘어가야 할 한계다. 게다가 당시에는 이미 외환위기 시기에 기업별 투쟁의 결과로 노동시장 양극화가 심해졌다는 분명한 역사적 경험이 있었음에도, 다른 방식의 투쟁과 실천을 만들어내지 못했다는 점이 더욱 아쉽다. 민주노총과 산별노조는 개별 기업 조합원만의 노동조합이 아니라 전체 노동자를 대표하는 노동조합이어야 한다. 그렇기에 기업별 노동조합의 해고 저지 투쟁을 지원하는 것 외에도, 전체 산업과 지역 차원의 대책을 마련하는 데 더 역량을 쏟아야 했다.

그렇다면 외환위기와 금융위기, 두 차례의 위기 때마다 노동운동이 비슷한 한계를 반복한 이유는 무엇일까? 그 원인을 다양하게 분석할 수 있겠지만, 필자는 ‘위기에 대한 몰인식’이 주요 원인 중 하나이지 않을까 생각한다. 노동운동 내에서는 ‘경제위기는 구조조정을 위한 자본의 핑계’라는 입장이 주류를 차지한다. 또는 위기를 인정하더라도 그것을 ‘자본의 것’으로만 치부하는 경향이 강하다. 그렇기에 기업의 구조조정에 대항해서 노동운동은 ‘국유화 혹은 공적자금을 통해 해결하면 된다’라는 입장을 반복적으로 내세운다.

이러한 주장은 다소 단순한 측면이 있으며, 조금 더 강하게 말하자면 무책임한 측면이 있다. 공적자금을 투입해 위기를 지연시키거나 극복한 대다수 기업에서 해고자가 일부 복직하는 성과가 있기는 했으나, 그 외에 광범위하게 구조조정이 된 비정규직 노동자와 지역의 미조직 노동자에 대한 대책은 전혀 마련되지 않았다. 즉, 경제위기를 부정하며 기업별로 전투적 투쟁을 벌인 성과는 민주노총에 소속된 대기업 조합원들에게 돌아갔지만, 노동조합조차 조직할 수 없는 다수의 불안정·미조직 노동자들은 위기에서 보호받지 못했던 것이다. 사회적으로도 특정 기업 정규직 노동자의 고용 보호를 위해 개별 기업에 집중적으로 막대한 공적자금을 투입하는 것이 옳냐는 비판이 제기되기도 했다.

경제위기가 발생했을 때, 고용 문제는 산업·지역·국가 차원으로 광범위하게 터져 나온다. 특히 애초에 고용이 불안정했던 노동자일수록, 노동조합이 없는 노동자일수록 위기는 현실로 다가온다. 민주노조운동이 조합원만을 위한 운동이 아닌, 전체 노동자를 위한 운동으로 나아가기 위해서는 위기에 대한 몰인식과 회피를 넘어서, 경제 정세에 대한 분석과 정책적 역량을 강화하고 기업별 투쟁의 울타리를 벗어나는 새로운 운동전략을 만들어갈 수 있어야 한다.

4. 결론: 성찰의 기록을 바탕으로 다시 그려갈 투쟁의 역사

위에서 짚은 민주노조운동의 여러 한계를 뛰어넘기 위한 시도들은 꾸준히 이어졌다. 수많은 노동조합 활동가와 연구자가 기업별 투쟁의 한계에 대한 대안으로 산별노조 건설을 실현하기 위해 다양한 노력과 실천을 벌여왔다. 그 결과 2006년에 금속노조가 (조직 체계상) 산별노조 건설을 완성하며 큰 진전을 보이기도 했다. 아울러 비정규직 전략조직화로 기존에 민주노총이 포괄하지 못했던 노동자들을 조직하고 노동운동의 새로운 활력을 불어넣으려는 시도도 적극적으로 추진됐다.

그러나 금속노조가 산별노조로 전환한 동력이 살아있던 2000년대 후반의 구조조정 대응 투쟁에서도 기업별 투쟁의 한계를 극복하지 못한 가운데 산별교섭 진행이 정체되면서, 2010년대에 들어서는 산별노조 운동이 현실적으로 실패했다는 평가가 지배적이다. 사내하청 노동자들의 대규모 조직화와 투쟁 역시 ‘정규직 따라잡기’라는 한계를 뛰어넘지 못했다는 비판이 제기되는 가운데, 현재는 비정규직 운동도 새로운 활로를 찾지 못하고 주춤하고 있다.

그동안 우리가 잘해온 것은 무엇이고, 놓치고 있었던 것은 무엇일까? 원칙적 입장들이 부딪히며 정체하는 동안 건강하게 논쟁하고 충분히 실험하지 못한 전략들은 무엇이 있을까? 반복되는 한계와 난점 속에서 정체된 노동운동이 새로운 30년을 준비하기 위해서는 다시금 지난 30여 년 역사에 대한 새로운 관점의 평가와 논의가 필요하다.

얼마 전, 저자가 출연한 라디오 인터뷰를 들었다. 저자는 최근 사회적 쟁점으로 불거진 ‘쿠팡 새벽배송 금지’를 둘러싼 사회적 대화의 중요성, 연이어 터지는 비정규직 노동자들의 산재 사망 사고에서 나타나는 노동시장 이중구조의 문제점, 기득권 노조로 낙인찍히고 있는 민주노총에 대한 비판적 인식의 기원에 관한 견해를 책의 내용과 엮어 설명했다. 오늘날 노동운동을 둘러싼 가장 첨예한 이슈들에 대한 저자의 생각과 분석을 들으면서, 이 책의 의의에 대해 다시금 생각해 보게 됐다. 과거의 역사를 다루고 있는 책이지만 현재 우리가 마주한 구체적인 쟁점들에 대해서도 수준 높은 통찰을 제공한다는 점에서, 성찰의 시선으로 역사를 바라봐야 하는 필요성을 느낄 수 있었다.

이 책의 마지막 장은 다양한 지역과 현장에서 활동하는 노동조합·단체 활동가들의 좌담회로 구성되어 있다. 저자를 포함한 7명의 활동가가 한국 노동운동의 역사에 대한 각자의 평가와 현장에서 바라본 현재 노동운동의 주요 쟁점을 주제로 토론한 내용을 담은 것이다. 저자가 미처 서술하지 못했거나 강조하지 못한 부분들에 대해 다양하고 풍부한 논의를 담고 있다. 또 현장에서 직접 본 구체적인 한계와 조건들, ‘한계인 걸 알지만 그렇게 할 수밖에 없는 구체적인 상황들’에 대해서도 생생하게 지적하고 있다.

필자는 책을 읽으면서 ‘내가 그 당시에 있었다면 이런 한계점들을 인식하고 더 나은 운동을 만들 수 있었을까’, ‘사후적인 평가가 무슨 의미가 있을까’, 이런 의문이 계속 떠올랐다. 그러나 좌담회 장을 읽으면서 『투쟁의 역사, 성찰의 기록』이 비록 인쇄된 출판물이지만 노동운동을 하는 사람들이 함께 만들어가는 ‘현재진행형’ 책이라는 생각이 들었다. 더 많은 사람이 이 책을 읽고, 책에서 제기한 쟁점들을 주제로 더 폭넓게 논의할수록 책의 결론도 더 세련되고 가치 있게 다듬어질 수 있지 않을까? 이런 생각을 하며, 내가 만나는 활동가들에게도 적극적으로 이 책을 추천(선물)하고 이야기해보는 시간을 가지겠다고 다짐한다.

저자는 어느 영화에 나온 ‘일어날 일은 일어난다’라는 대사를 책의 서론과 결론에서 반복한다. 역사를 비판적으로 바라보는 일이 과도하게 반성적이거나 주눅 드는 태도로 이어질 필요는 없다. 우리가 만들어온 과거는 치열한 모색과 실천, 그리고 그 실천을 가로막는 현실적인 조건이 만난 결과임을 잊지 말아야 한다. 우리가 함께 만들어온 투쟁의 역사를 성찰함으로써 노동운동의 한계를 만들었던 구체적인 조건들이 무엇이었는지, 앞으로의 실천을 만들기 위해 필요한 내용은 무엇인지를 모색하자는 것이 이 책의 핵심 작의라고 생각한다. 책에서 제기한 역사에 대한 비판이 ‘반성’이 아니라 ‘성찰’임을 기억하면서 책 소개를 마무리한다. ●

지난해 발표했던 「2025년 노동 정세전망」(《계간 사회진보연대》 2024년 겨울호)에서는 올해 노동시장을 전망하며 초고령화와 초저출산 사회로의 진입을 의미하는 고용 지표의 징후들을 확인하고, 저성장과 3중 부채, 대외무역의 불안정성이 노동시장 격차에 어떤 영향을 줄 것인지 논의한 바 있다. 2026년 노동 정세전망에서는 올해 주목했던 노동시장의 위기가 여전히 심화하고 있는 상황에서 노동시장의 구조적이고 장기적인 불안 요인들에 좀 더 주목하고자 한다.

1. 한국 노동시장의 구조적 불안 요인

1) 성장률은 반등했으나 여전히 심각한 고용 격차

2025년 3분기 성장률은 반등했지만, 한국경제 전반의 회복을 의미하지는 않는다. 최근 성장세는 반도체와 조선 등 일부 대기업 중심으로 나타난 회복세를 반영한 것에 불과하며, 수출 부문 내 양극화는 오히려 더 커졌다는 진단이 제기된다. 중소 제조업 부문은 신규 주문 감소, 설비투자 정체, 경기전망지수 하락 등 침체 국면을 벗어나지 못하고 있다. 내수의 성장률 기여 역시 정부 재정지출이 확대된 영향이 크다. 최근 서비스업 고용의 양적 확대도 저임금, 저생산성 업종이 중심이어서 경제 전체의 생산성 향상과 고용의 질 개선으로는 이어지지 못한다. (자세한 내용은 이번 호에 실린 정성진의 글을 참고하라)

이러한 경제적 불균형은 올해 산업별, 지역별 고용 위기로도 드러났다. 미국 트럼프 행정부의 관세 정책 여파로 철강과 중화학공업을 중심으로 제조업 기반이 흔들리면서, 경북 포항과 충남 서산이 잇달아 “고용 위기 선제 대응 지역”으로 지정되었다. 이는 지난 8월 전남 여수와 광주 광산구가 지정된 데 이어 제조업 중심 지역의 고용 위기가 확산하고 있다는 사실을 보여준다. 노동부는 직업훈련비, 생계비 대부, 고용유지지원금 확대 등 각종 대응책으로 지역 고용 위기를 선제적으로 방어한다는 계획이지만, 이미 산업의 위기가 인구 감소와 지방 소멸 위기 등 복합적 요인과 중첩되어 고용 충격으로 이어지고 있는 상황이다. 한편, 청년층 신규 채용 일자리 지표는 심각한 내림세에 있다.

최근 국가통계포털(KOSIS)에 따르면, 임금 근로 일자리 중 20~30대 신규 채용은 2025년 2분기 기준 240만 8천 개로, 작년 같은 기간보다 11만 6천 개나 감소했다. 이는 2018년 관련 통계 작성 이래 2분기 기준 가장 적은 수준이다. 청년 신규 채용은 2022년 279만 3천 개에서 2023년 272만 5천 개, 지난해 252만 4천 개 등으로 3년째 감소세를 이어가고 있다. 특히 제조업과 건설업에서만 8만 개의 신규 일자리가 감소했는데 이는 전체 청년층 신규 채용 감소분 중 약 70%를 차지하는 규모다. 특히 이 부문은 비교적 일자리 창출 여력이 크고 안정적인 임금 근로 분야라는 점에서 신규 일자리 창출이 상당히 저조하다는 사실을 알 수 있다.

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30대 이하 청년층 신규 채용 일자리 추이와 20대 임금근로자 추이

오른쪽 20대 임금근로자 추이에서 위쪽 그래프가 정규직, 아래쪽 그래프가 비정규직을 나타낸다. 전체적으로 청년층 신규 채용 일자리 수가 감소하는 가운데, 특히 청년층 정규직 수가 급감하고 있음을 볼 수 있다. (자료출처: 《동아일보》)

취업 문턱을 넘더라도 청년층의 고용은 불안정하다. 통계청 발표에 의하면, 2025년 8월 기준 20~30대 임금노동자 중 비정규직 비중은 31.7%로 2004년 이후 최고치를 기록했으며, 기간제 고용 비중 역시 2015년 12.7%에서 2025년 19.6%로 급증했다. 이처럼 올해 한국의 노동시장은 산업, 지역, 세대별 고용 기반이 더 취약해졌다. 특히 기업의 투자가 위축되며 신규 일자리를 만들어내지 못하고, 청년들이 양질의 노동시장으로 진입하기 어려워져 청년층 고용 한파가 장기화할 것이라는 우려가 나온다.

2) 낮은 실업률의 이면: 매칭효율성 증가와 청년 ‘쉬었음’ 인구의 비노동력화

통계청이 발표한 『2025년 10월 고용동향』에 따르면, 전체 고용률은 70.1%로 전년 동월 대비 0.3% 상승했다. 실업률은 2.2%로 –0.1% 하락했으며, 전체 취업자 수는 2904만 명으로 전년 동월 대비 19.3만 명(0.7%) 증가했다. 반면 비경제활동인구 중 20~30대 ‘쉬었음’ 청년의 증가가 여전히 두드러졌다. 특히 30대의 ‘쉬었음’ 인구는 22년 만에 최고치를 기록했다. 서비스, 보건복지, 고령자 친화 업종 중심의 고용이 낮은 실업률을 견인하고 있는 양상이다.

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취업자 증감 전체 추이와 연령별, 산업별 추이 (자료출처: 《뉴시스》)

최근 주요 기관 연구보고서에서는 한국경제의 장기 저성장에도 불구하고 실업률이 낮게 유지되는 원인을 여러 측면에서 분석하고 있다. 국제통화기금(IMF)은 팬데믹 이후 경제개발협력기구(OECD) 주요국 중 한국에사 가장 낮은 실업률이 유지되고 있는 원인을 분석한다. 표면적으로는 경기회복과 정부의 고용지원 정책이 주요한 원인으로 보이지만, 실질적인 원인은 한국 노동시장 내부의 변화를 주목해야 한다고 주장하며 특히 매칭효율성 향상이 핵심 요인임을 강조한다.

‘매칭효율성’(matching efficiency)은 노동시장 안에서 ‘구직자’와 ‘빈 일자리’가 얼마나 효과적으로 연결되는가를 나타내는 지표로, 매칭함수에 의해 정의된다. 이는 구직자와 일자리 정보가 제대로 연결되는지, 채용 플랫폼의 고용서비스가 얼마나 효율적으로 작동하는지, 구직자-기업 간의 상호 탐색시간이 줄었는지, 노동자의 이동 가능성이 얼마나 되는지를 파악할 수 있는 지표다. 따라서 매칭효율성이 상승한다는 것은 구직기간이 짧아진다는 사실을 의미한다. 최근 한국의 매칭효율성이 증가한 요인은 ▲ 2010년대 이후 디지털 기반 구직, 채용 플랫폼(잡코리아, 사람인, 알바몬 등 민간 플랫폼과 정부의 고용서비스 및 워크넷 활용 증가 등)이 급속히 확산했다는 점 ▲ 서비스업, 단순, 비정규, 단시간 일자리가 증가함에 따라 이러한 일자리 특성이 직무의 표준화가 가능하고 노동자의 전환이 쉬워 즉각적인 매칭 효율이 높아졌다는 점 ▲ 여성과 고령층의 고용이 돌봄, 요양, 행정 지원 등 단기, 유연화된 일자리 확대로 이어져 매칭 속도도 빨라졌다는 점 등이다. 보고서는 한국의 노동시장이 2018년 이후 지속적으로 구직률이 상승했음에도 불구하고 실업률이 낮게 유지된 현상을, 매칭을 통한 노동의 수요와 공급에 구조적으로 적응한 결과로 분석한다. 따라서 적어도 중기적으로 현재의 낮은 실업률이 계속 유지될 것으로 전망한다.

주목할 점은 한국의 노동시장이 고용의 긴축도가 이처럼 높아졌음에도 불구하고, 임금 상승은 억제되었다는 사실이다. 평균 명목 및 실질 임금 상승률은 코로나19 대유행 이전보다 낮아졌는데, 이는 노동시장 매칭효율성이 고용률은 높이지만 임금 상승은 둔화시킬 수 있다는 의미다. 일반적으로 고용률이 높아지면 일할 사람이 부족해져 임금이 오른다. 하지만 고용률이 높아지는 이유가 ‘노동자가 부족해서’가 아니라, ‘일자리와 구직자가 더 잘 연결되는’(즉, 매칭효율성이 높아지는) 덕분이라면 임금 상승의 효과는 그만큼 크지 않다. 한국의 노동시장은 매칭으로 형성된 일자리가 대부분 저임금 서비스업의 단시간, 단기 비정규직 노동이기 때문에 고용률이 높아져도 임금 인상의 효과는 낮았던 것이다.

그런데 매칭효율성 증가로 인한 고용률 상승의 이면에는 지역과 산업, 직종과 부문별로 심각한 불균형이 존재한다. 한국은행은 2021년 2월 발표한 「코로나19 이후 노동시장 미스매치 상황 평가」에서 코로나19 대유행 이후 한국의 높은 고용률과 낮은 실업률이 특정한 부문과 산업, 지역의 인력 부족을 동반하고 있다고 지적한다. 고용의 ‘미스매치’(mismatch)는 지역, 산업, 직종에서 노동의 수요와 공급이 서로 잘 맞지 않는 상태를 의미한다. 한국은행은 이어 「지역노동시장 수급 상황평가」(《BOK 이슈노트》 2023-35호)에서도 2019년 4분기와 2023년 4분기를 비교해 전국 16개 시도 중 15개 지역에서 노동시장 긴축도(구인율이 구직률보다 큰 정도)가 상승했지만, 동시에 12개 지역에서 미스매치 지수가 커졌다고 분석했다. 지역 제조업 일자리의 만성적인 구인난과 지방 청년인구 유출, 건설업이나 제조업과 같은 고위험·고강도 노동에 대한 기피, 고령화에 따른 돌봄·요양 수요의 확대 등 지역, 산업, 직종별로 미스매치의 원인을 진단할 수 있다.

앞서 논의한 ‘매칭효율성 증가’와 ‘지역과 부문의 미스매치’ 현상을 종합하면 현재 한국 노동시장의 불균형이 더욱 분명하게 보인다. 서비스, 플랫폼 기반의 단순 저임금 일자리는 온라인 디지털 매칭을 통해 빠르게 연결되면서 실업률을 낮추는 효과를 내지만, 제조업·돌봄·요양 부문과 지방의 중소 영세 부문에서는 충원되지 않는 일자리와 반복되는 인력난, 신규 채용 감소 등 미스매치가 심화하고 있다. 즉 외부노동시장에서는 저임금, 저생산성 일자리가 빠르게 늘어나고 있지만, 특정 부문에서는 인력 부족과 고용의 공백이 확대되고 있다.

한국개발연구원(KDI) 역시 「최근 낮은 실업률의 원인과 시사점」(2025년 11월)에서 유사한 분석을 제시한다. 2021년 이후 경제성장률이 둔화했음에도 불구하고 2% 대의 낮은 실업률을 유지하는 상황을 고용 여건이 개선된 것으로 보기 어렵다는 것이다. 이 보고서는 2015년 이후 실업률이 3.6%에서 2.7%로 약 0.9%p 하락한 핵심적 요인은 20대 청년층의 ‘쉬었음’ 인구 증가라는 점에 주목한다.

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경제성장률과 실업률(위), 생산가능인구 대비 '쉬었음' 인구의 비중(아래)

위 그래프에서 볼 수 있듯, 코로나19 위기 이전 3%대 중후반에 이르렀던 실업률은 2021년 들어 빠르게 하락한 후 2%대 중후반의 낮은 수준을 이어가고 있다. 특히 2021년 이후 경제성장률이 둔화되기 시작하였음에도 불구하고 실업률은 여전히 낮은 수준을 지속하고 있다는 점에서 한국 노동시장에 구조적 변화가 발생했을 가능성을 시사한다. 아래 그래프에서 볼 수 있듯, 2005년 당시 15세 이상 생산가능인구의 3.2%(123만 명) 수준이었던 ‘쉬었음’ 인구는 2015년 이후 증가세가 크게 확대되어 2025년에는 생산가능인구의 5.6%(254만 명)가 ‘쉬었음’ 상태에 있는 것으로 나타난다. (자료출처: 김지연, 「최근 낮은 실업률의 원인과 시사점」, 《KDI 현안분석》, 2025년 11월 6일.)

‘쉬었음’ 인구는 2005년 123만 명에서 2025년 254만 명으로 증가했다. 생산가능인구 대비로는 3.2%에서 5.6%로 증가했다. 특히 20대의 ‘쉬었음’ 비중은 같은 기간 무려 64% 증가했다. 생산가능인구가 줄어들고 있지만 ‘쉬었음’ 인구는 지속적으로 증가하는 역설적인 현상이다. 청년층이 구직을 포기하는 사유는 “원하는 일자리 없음”이 30.9%(20대)를 차지한다. 취업 경쟁에서 청년층의 조기 이탈이 지속적으로 강화되고 있는 것이다. 실업률 하락의 45~71%가 이러한 구직 포기 증가, 특히 청년층의 구직 포기 증가에 의한 것으로 분석된다.

보고서는 만약 20대 ‘쉬었음’ 비중이 지금처럼 급증하지 않았다면 2025년 실업률이 현재 2.7%보다 0.4~0.7%p 더 높아졌으리라고 추정했다. 또 매칭효율성 개선 역시 2015년 이후 지금처럼 좋아지지 않았다면, 2025년 실업률이 0.2~0.4%p 더 높게 나올 것으로 추정했다. ‘쉬었음’ 청년 효과와 매칭 효율성 증대 효과 두 가지를 합치면 총 0.9%p로, 현재 실업률 하락 폭의 68% 이상이 설명된다는 것이다.

청년층 ‘쉬었음’ 인구 증가는 생산가능인구 감소가 본격화되는 상황에서 노동 공급 기반 자체를 심각하게 위협하는 요인으로 지적되고 있다. 한국노동연구원이 최근 발표한 「비구직 청년의 특성과 정책과제」(2025년 7월)는 통계청 경제활동인구조사 10년(2015~2024년) 동안 19~39세 비구직 청년의 인구 특징을 분석한다. 비경제활동 청년인구 중 ‘육아’ 상태 인구는 10년간 26.8%에서 13.8%로 절반 가까이 줄어들지만, ‘쉬었음’ 상태 인구는 10.5%에서 20%로 두 배 가까이 상승했다. 특히 부모와 함께 거주하는 미혼 남녀 대졸자의 경우 ‘구직 의사 있음’ 비중이 전반적으로 감소하는 추세에 있다. 전체 ‘쉬었음’ 청년 중 구직 의사는 있지만 스스로 취업 가능성이 작다고 보는 청년이 빠르게 늘어나는 추세다.

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부모와 함께 사는 미혼 비경제활동 청년의 특징

‘구직의사 있음’ 비율은 2016년 약 55%대에서 시작하여 2024년에 이르기까지 50%로 전반적으로 점차 감소하는 양상을 보였다. 이는 이 집단 내에서도 경제활동을 시작하고자 하는 적극적 의지가 다소 약화되고 있음을 시사한다. 이를 더 극적으로 보여주는 것은 일자리가 주어졌을 때 취업이 가능하다고 응답한 비중이 동일 기간 54%에서 31%로 떨어진 점이다. (자료출처: 이정민, 「비구직 청년의 특성과 정책과제」, 한국노동연구원, 2025년 7월.)

“일자리가 주어졌으면 일을 시작할 수 있었는가”(취업가능성)에 “그렇다”고 답한 비율은 2015년 54%에서 2024년 31%로 급락했다. 더욱이 이 집단에서 구직 의사가 있는 ‘쉬었음’은 10% 안팎에 그쳤던 반면, 구직 의사가 없는 ‘쉬었음’이 20% 수준에 이르고, 구직 의사는 있지만 기타 사유로 비경제활동 상태에 머무는 비중이 40%를 넘는다. 보고서에 따르면, 비구직 청년들의 장기화 요인은 주로 ▲ 반복된 취업 실패로 인한 좌절감 ▲ 가족의 경제적 지원으로 인한 구직 압박 부재 ▲ 적합한 일자리 부족 ▲ 직업 정보 및 네트워크 부족 등의 이유로 구직활동을 중단한 것으로 나타났다.

이는 취업 경쟁에서 탈락하거나 노동시장에 진입할 유인을 잃어버린 청년들이 지속적으로 누적되고 있음을 시사한다. 보고서는 20대 중반까지는 청년들이 실업과 이직을 반복하지만, 이 시기를 넘기면 비경제활동 상태로 굳어지는 경향이 있어서 시간이 갈수록 이들이 노동시장으로 돌아올 가능성이 희박할 것으로 전망한다. 따라서 이렇게 누적되는 ‘쉬었음’ 청년층의 장기적인 ‘비노동력화’가 우려된다.

이처럼 여러 보고서가 제기하고 있는 낮은 실업률, 매칭효율성 증가로 확대된 저임금·단시간 중심의 일자리, 지역과 산업의 고용 미스매치, ‘쉬었음’ 청년층의 장기적 비노동력화와 같은 징후들은 단순히 일시적인 경기 흐름에 따른 현상이 아니라, 한국 노동시장의 구조적 변화를 보여주는 신호로 해석할 수 있다. 여기에 고용위기 지역이 확대되고 청년 신규 채용이 급감하는 현상까지 종합하면, 오늘날 한국의 노동시장은 겉으로 드러난 고용 지표와 달리 심각한 불균형과 취약성을 안고 있음을 알 수 있다.

3) 소결: 노동시장 격차와 서비스업 저생산성의 문제

노동시장 이중구조와 격차가 확대되는 가운데 내부노동시장은 위축되고 외부노동시장은 빠르게 팽창하고 있다. 이러한 상황에서, 일자리의 불안정성은 더 이상 노동시장 내부의 정책이나 제도만으로 해결할 수 있는 문제가 아니다. 산업과 지역의 경제구조 전반에서 비롯된 구조적 문제로 접근할 필요가 있다. 산업별 성장과 후퇴는 해당 부문의 일자리 수요와 공급을 결정해 왔으며, 장기 저성장이 지속되는 현재에는 이러한 산업 변화가 고용에 더 직접적이고 즉각적인 영향을 미친다. 제조업과 건설업, 서비스업 등 주요 산업 전반에 대한 종합적인 분석이 필요하겠지만, 이번 글에서는 특히 최근 고용 증가의 대부분을 흡수하고 있는 서비스 산업의 문제를 개략적으로 살펴보고자 한다.

한국 노동시장은 1997년 외환위기 이후 25년여 동안 제조업 축소와 서비스업 확대라는 변화를 꾸준히 겪어왔다. 2000년대 초반까지 서비스업은 제조업 구조조정의 ‘완충지’이자 비정규직 고용의 ‘저수지’ 역할에 머물렀지만, 2008년 금융위기 이후 장기 저성장 국면에서는 저임금·저생산성 서비스 노동과 플랫폼 기반의 노동이 고용을 대량으로 흡수하면서 외부노동시장 팽창을 주도하게 되었다. 제조업의 고용 창출 능력이 약화하고 플랫폼·단순 서비스 부문만 고용을 확대하는 상황은 앞서 확인한 미스매치의 심화, 청년 비경제활동 인구 증가, 지역 제조업 기반의 붕괴와 결합하여 노동시장의 취약성을 한층 강화하고 있다.

특히 서비스업 내에서도 고부가가치 생산자서비스는 성장하지 못하였지만, 도소매·숙박업·음식업 등 저부가가치 부문만 과도하게 팽창하는 현상이 두드러진다. 한국노동연구원이 발표한 「한국경제의 구조 변화와 서비스업 고용」(2007)은 서비스업을 생산자 서비스·소비자 서비스·공공 서비스로 구분하면서, 한국은 제조업 중심 성장전략 속에서 생산자 서비스의 성장 기반을 마련하지 못한 채 소비자 서비스 중심의 고용구조만 비대화되었다고 지적한다. 서비스업의 고도화가 이루어지지 못한 채 경쟁과 혁신이 미약하고 투자 기반이 취약한 저부가가치 고용구조가 고착되었다는 것이다. 오늘날 노동시장에서 고용의 65%를 차지하는 서비스업의 노동생산성은 지난 20년간 제조업의 40% 수준에서 정체되었고, 팬데믹 이후에도 장기 추세보다 7~10% 낮은 상태에서 벗어나지 못하고 있다.

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서비스업 내 업종별 비중 변화(위)와 노동생산성 추이(아래)

서비스업 중 도소매, 숙박음식, 보건복지분야 취업자 비중은 급증했으나 제조업과 민간서비스 간의 노동생산성 격차는 확대되고 있다. (자료출처: 한국은행, 「우리나라 서비스 산업의 생산성 평가 및 정책적 대응 방향」, 《BOK 이슈노트》, 2025년 7월 3일.)

한국의 서비스업은 오랫동안 제조업의 보조적이고 파생적인 기능에 종속되었다. 실제로 서비스업 총산출의 32%가 제조업 수출과 직간접적으로 연계되어 있어 독립적인 사업적 축적이 이루어지기 어려웠다. 더불어 서비스업은 사회적으로도 공공재, 규제 대상으로 취급되어 민간투자와 혁신 기반이 취약했다. 민간 서비스업 투자율은 2000년 26%에서 2022년 18%로 하락하였으며, 서비스 기업의 시가총액은 제조업의 절반 수준에 머물고 있다.

이러한 산업구조의 취약성과 영세성은 진입장벽이 낮은 저부가가치 서비스업으로 창업이 몰리고, 특히 1인 자영업 비중이 73%에 달하는 생계형 자영업이 과도하게 증가하고 ‘회전문 경쟁’이 고착되는 결과를 낳았다. 특히 이들 업종은 노동집약적이고 업무매뉴얼이 표준화 되어 있지 않아 기술과 자본 투자를 통한 자동화나 규모의 경제 실현이 어려워 생산성을 끌어올릴 기반 자체가 미약하다. 서비스업의 질적 전환을 가능하게 하는 산업적 변화 없이는 서비스업의 저생산성 구조가 개선되기 어려우며, 결국 오늘날 외부노동시장에서 광범위하게 나타나는 불안정성 문제를 단기적 정책으로 개선하는 것은 불가능하다.

2. 이재명 정부 노동정책 평가:
취약 노동 보호와 격차 축소, 노동정책만으로 가능한가?

2025년 6월 출범한 이재명 정부는 노조법 2·3조 개정, 정년 연장, 주 4.5일제 도입 등 민주당이 이전부터 노동계와 공조해 추진해 온 주요 의제들을 입법화하는 것에 노동정책의 우선순위를 두고 있다. 또한 △ 5인 미만 사업장 근로기준법 적용 확대, △ 특고·플랫폼 노동 보호를 위한 ‘일터기본법’ 제정, △ 산재 발생 시 원청 책임 강화, △ 물류·건설업 취약 노동부문 보호정책 등 외부노동시장 일자리의 불안정성을 관리하는 것에 정책의 초점이 맞추어져 있다.

이러한 정책들은 ‘미조직·취약 노동 보호’라는 측면에서 노동운동이 수십 년간 요구해 온 개선 과제를 일정 부분 반영하고 있다는 점에서 의미가 있다. 그러나 정책의 긍정적 취지와는 별개로, 이러한 각종 보호정책이 현재 노동시장에서 심화하고 있는 격차와 불안정성을 실질적으로 해소할 수 있는지에 관해서는 객관적인 평가가 필요하다. 앞서 살펴본 대로, 현재 노동시장 격차에는 이미 서비스 산업의 구조적 제약이 깊숙하게 자리 잡고 있기 때문에 노동정책만으로는 그 격차를 근본적으로 좁히기 어렵다. 외부노동시장의 취약 노동을 보호하는 정책들이 작동할 수 있는 토대 자체가 이미 무너지고 있다는 것이다. 이러한 관점에서 이재명 정부 노동정책의 한계를 검토할 필요가 있다.

지난 20여 년 동안 한국 정부의 노동정책은 신자유주의적 노동유연화 담론 속에서 ‘유연안정성’(flexicurity)을 대안으로 제시해 왔다. 이는 사용자의 요구인 노동유연화를 보장하는 대신 정부가 적극적 노동시장을 포함한 다양한 노동 보호 정책을 통해 최소한의 안전망을 제공한다는 방식이다. 그러나 2020년대의 한국경제는 장기 저성장, 부채위기, 대외 불안정, 제조업 침체 등 복합 위기에 직면해 있다. 이러한 상황에서 저임금·불안정 고용을 확대해 유연성과 안정성을 모두 잡는다는 유연안정성의 전제는 점점 설득력을 잃고 있다. 오늘날의 경제·산업 구조에서는 정부와 자본조차 유연화를 통한 고용조정이 미치는 단기적 경제성장의 효과가 약화했고, 양극화와 격차가 장기침체 악순환의 주요인이 된다는 점을 인정하고 있다.

이재명 정부의 노동정책 역시 역대 정부의 연속선에서 신자유주의 유연안정성이라는 틀 내에 존재한다. 5인 미만 사업장 근로기준법 적용 확대, 플랫폼 노동자 보호, 실노동시간 단축과 같은 정책은 유연화 기조를 유지하면서도 안전망을 보완하는 방식이라는 점에서 근본적인 틀의 전환이라기보다는 기존 경로의 연장선에 있다. 그러나 오늘날 노동시장 상황을 고려한다면, 이재명 정부의 노동정책을 단순히 ‘신자유주의’로 규정하고 비판하는 것으로는 충분하지 않다. 불안정 고용의 만성화와 격차의 심각한 확대라는 현실에서 유연안정성이라는 노동시장 관리 기조 자체가 더 이상 작동하지 못하기 때문이다. 개별 노동정책이 노동시장의 격차를 해소하기 위한 실효성 있는 경로인지를 구체적으로 평가하고 비판하는 것이 필요하다.

이재명 정부의 노동정책이 실제로 외부노동시장의 불안정한 노동을 보호하고 노동시장 격차를 실질적으로 축소하는 방향으로 충분히 설계되어 있다고 평가하기는 어렵다. 먼저 입법이 예고된 정년 연장이나, 정부 차원에서 도입을 검토 중인 주 4.5일제와 같은 제도는 대기업·정규직 중심의 내부노동시장에 속한 일부 노동자들만이 주로 혜택을 누릴 가능성이 크다. 반면 서비스업·플랫폼 노동·단시간 노동 등 외부노동시장에서 일하는 다수 노동자에게는 적용될 여지가 매우 적다. 이러한 점을 고려하면 해당 정책들은 그 취지와는 별개로, 실제로는 노동시장 양극화를 완화하기보다 오히려 확대할 위험이 있다.

5인 미만 사업장 근로기준법 적용 확대나 ‘일터기본법’ 제정, 취약 노동부문 보호정책은 현재의 고용 위기와 노동자 간 격차에 대응하는 최소한의 보호막으로 필요한 제도다. 그러나 자본의 비용 저항과 시장의 부작용을 고려하지 않을 수 없어, 그 추진 경로에 대해서는 신중한 접근이 요구된다. 다양한 수준의 정책을 각각 평가할 필요가 있으나, 아래에서는 노동시장 이중구조와 관련해 특히 쟁점이 될 수 있는 ‘정년 연장 법제화’와 ‘5인 미만 사업장 근로기준법 적용’을 중심으로 한계와 과제를 논의하고자 한다.

1) 정년 연장 논의의 쟁점

민주당이 주도하는 ‘정년연장 TF’는 법정 정년을 2029년부터 3년마다 1년씩 단계적으로 늘려 2041년까지 65세로 연장하는 방안을 제시하고 있다. 최근 노동계 연구자들 사이에서도 정년 연장이 실제로 ‘누구를 위한 것인지’, ‘노동시장 현실과 얼마나 부합하는지’를 둘러싸고 상반된 견해가 드러나 쟁점이 되었다.

국회미래연구원이 발표한 「정년연장론에 대한 비판적 검토와 중고령 노동시장 정책의 재구성」(2025년 6월)은 현재 진행 중인 정년 연장 논의를 비판적으로 검토하면서, 60세 정년에 도달하기 전에 주된 일자리에서 퇴직하거나 비정규직·중소기업 등에서 실질적인 제도적 보호를 받지 못하는 다수 중고령 노동자의 고용 문제를 정책적 의제로 다룰 것을 제안했다. 보고서는 중고령층 노동시장 분석을 통해 ▲ 정년 이전 조기 이탈이 보편적 현상이고, ▲ 자발적 퇴직보다 구조적 퇴출이 다수이며, ▲ 산업·직업·고용 형태에 따라 퇴직 시점과 근속 경력 격차가 심각하고, ▲ 일부 안정된 집단에서만 정년제가 실효성을 갖는다고 지적한다.

이에 따르면, 정년퇴직으로 일자리를 마친 사람은 전체의 17%에 불과하며, 특히 여성은 9.1%에 그친다. 300명 이상 사업장에서 정년제를 시행하는 비율은 90% 이상이지만, 300명 미만 사업장에서 그 비율은 20% 남짓에 불과하다. 보고서는 이러한 현실을 근거로 지금의 정년 연장 논의가 “정년에 닿지 못하는 80%” 노동자를 외면하고 있다고 비판하며, 정년 연장이 실효성을 가지려면 임금체계와 고령자 고용관리라는 구조적 조건을 함께 논의해야 한다고 주장한다.

이러한 보고서의 주장에 대한 전면적인 비판도 제기되었다. 한국노총 중앙연구원 장진희 선임연구위원은 정년 연장과 임금체계 개편을 연결하려는 시도를 강하게 비판한다. 정년은 노동자의 권리이고 임금체계는 노사 교섭의 사안인데, 이를 연결하는 것은 결국 정년 연장의 대가로 고연차 노동자의 임금을 억제하려는 시도로 귀결된다는 것이다. (“직무급제와 정년연장의 잘못된 만남”, 《매일노동뉴스》, 2025년 12월 2일.) 그는 직무급이 이중노동시장 해소의 대안으로 제시되곤 하지만, 임금 격차의 본질은 임금체계가 아니라 기업 간 지불능력의 차이와 원·하청 불공정거래 구조에 있다고 지적한다. 실제로 호봉제 비중은 2010년 46.3%에서 2024년 12.8%로 급감했지만, 대기업·중소기업 임금 격차는 여전히 50~60%대를 유지하고 있으므로 임금체계가 이중구조의 핵심 변수가 아니라는 것이다. (“직무급제와 정년연장이 무슨 상관입니까”, 《매일노동뉴스》 2025년 11월 25일.)

이 논쟁에서 주목할 지점은 양측 모두 정년 연장 자체를 반대하지 않으면서도, 그 실효성과 부작용에 대해 다른 진단을 내리고 있다는 사실이다. 초저출산·초고령화 사회에 진입한 상황에서 정년 연장 자체를 반대할 이유는 없다. 그러나 정년 연장 법제화가 실질적으로 노동시장 격차에 어떤 영향을 줄 것인지를 예측하고 노동운동의 대응 과제를 논의할 필요가 있다. 무엇보다 정년 연장과 임금체계를 별개의 사안으로 분리해 대응하는 것은 현실적이지 않다. 한국은 이미 2013년에 60세 정년을 법제화했지만, 조기퇴직·명예퇴직·정년 이전 구조조정 등 다양한 우회 관행이 지속되고 있어 법정 정년이 실질적인 노후 고용 안정으로 이어지지 않고 있다.

정년 연장이 현실에서 실효성을 가지려면 임금체계 개편과 연동된 논의를 피할 수 없다. 물론 이것이 개별 기업 수준의 직무급 도입을 주장하는 경영계의 입장에 동조하는 것은 아니다. 현재 임금체계 개편 논의가 ‘연공급제 폐지’라는 내부노동시장의 민감한 이슈로 치우쳐 고연차 노동자의 임금 억제로만 인식되는 상황에서 이 문제를 선뜻 제기하기 어려운 것도 사실이다. 그렇지만 노동운동이 정년 연장 법제화만 요구하고 임금체계 논의를 별개의 사안으로 분리한다면, 법제화 이후 임금체계 개편은 정부와 자본이 주도하는 방식으로 추진될 것이다. 그 결과는 노동운동이 원하는 방향과 거리가 멀 것이며, 노동자 간 격차를 축소하는 방향으로도 나아가지 못할 것이다.

따라서 지금 노동운동이 제기해야 할 것은 산별 수준의 교섭과 합의를 통해 노동시장 전반을 아우르는 임금과 고용 기준을 확립하고, 정년 연장의 실효성이 중소·영세 사업장과 비정규직 등 취약 노동 부문까지 확장될 수 있도록 하는 논의다. 이를 위해서는 기업별 지불 능력 격차와 원·하청 거래구조를 동시에 개선할 수 있는 임금체계 개편이 병행되어야 한다. 노동운동은 올해 정년 연장 법제화가 추진되는 시기에, 이 의제가 조직된 노동 일부의 이해에 국한되지 않도록 정년에 닿지 못하는 다수 노동자의 노후 불안정성, 임금체계 개편을 산업적 수준에서 의제화해야 한다. 정년 연장 법제화만을 요구할 것이 아니라 고령노동의 문제 전반에 대해 종합적인 논의를 주도할 필요가 있다.

2) 5인 미만 사업장 근로기준법 적용 확대를 위한 조건

이재명 정부는 2025년 하반기부터 2028년까지 5인 미만 사업장에 근로기준법을 단계적으로 확대 적용하겠다는 로드맵을 발표했다. 구체적으로 2025년 하반기에 직장 내 괴롭힘 금지 및 모성보호 조항을 적용하는 것을 시작으로, 2027년 상반기에 유급·대체 공휴일 및 연차 유급휴가를 부여하고 2028년까지 초단시간 노동자에게도 4대 보험과 퇴직금, 주휴 수당 등을 지급하도록 추진한다는 계획이다.

현행법상 5인 미만 사업장 노동자는 해고 제한, 연장·야간·휴일 근로수당, 연차휴가 등 근로기준법의 핵심 조항에서 배제되어 있다. 동일한 노동을 수행하면서도 기업의 규모에 따라 기본적인 노동권조차 보장받지 못하는 불합리한 차별은 노동운동이 오랫동안 시정을 요구해 온 과제다. 중소영세 사업장 노동자 권리의 사각지대는 반드시 해소되어야 한다.

그러나 정책이 현실에서 실효성을 가지려면 시장의 수용력과 정책이 안착할 수 있는 조건도 함께 고려해야 한다. 이 대목에서 문재인 정부 시기 급격한 최저임금 인상의 교훈을 상기할 필요가 있다. 최저임금의 지속적 인상은 당연히 필요하지만, 당시 급격한 최저임금 인상은 곧 시장의 반작용을 막을 수 없었다. 당시 저임금 노동자의 시간당 임금은 단기적으로 증가했으나, 중장기적으로 총고용 시간이 감소하고 영세자영업이 경제적 충격을 받는 결과가 나타났다. 음식점을 비롯한 서비스 업종에서 무인계산대 등 자동화가 확산하고, 사용자들이 최저임금 적용을 회피할 수 있는 플랫폼 노동시장이 많이 늘어났다. 많은 영세 자영업자는 직원 채용을 포기했고, 자영업 폐업이 늘어나면서 시장소득 격차는 오히려 확대되었다. 정부는 이러한 충격을 완화하기 위해 재정지출을 늘렸으나, 그 과정에서 정부부채가 누적되는 속도도 빨라졌다. 노동운동의 요구가 정부의 정책으로 추진되더라도 자본의 비용 저항과 현장에서 정책이 안착할 조건을 충분히 고려하지 못한다면 제도가 후퇴하거나 정치적 소모전으로 변질될 가능성이 있다는 점을 보여주는 사례다.

국내 5인 미만 사업장의 70%는 도소매업, 숙박 및 음식점업에 집중되어 있고, 특히 숙박, 음식업의 경우 5인 미만 사업장 비중이 87.6%에 달한다. 이들 업종은 저생산성 업종에 집중되어 있으며 임대료, 재료비, 수수료 등 고정비 부담이 크고 부채상환 능력과 현금 흐름도 취약하다. 따라서 근로기준법 준수 비용의 부담으로 인해 영업 축소나 폐업, 근로계약의 음성화로 이어질 가능성이 높다. 제도의 정당성과 취지와는 별개로, 현실적 수용력을 고려하지 않으면 오히려 고용조건 악화와 노동권 후퇴를 초래할 수도 있다.

정부는 근로기준법 주요 항목을 단계적으로 도입하겠다고 밝히고 있지만, 그것만으로 영세 사업장의 폐업이나 고용축소를 막기는 어려울 것이다. 노동운동은 근로기준법 적용 확대를 요구하는 데 그치지 않고, 제도가 실질적으로 안착할 수 있는 조건을 함께 설계해야 한다. 5인 미만 사업장으로 위장하는 행태에 대한 규제, 미조직 노동자의 조직화 등을 사회적 논의의 장에서 주도적으로 제안할 수 있어야 한다. 그래야 제도에 대한 시장의 저항에 효과적으로 대응하고 실질적인 노동권 확장이라는 성과로 이어갈 수 있다.

3) 소결

이재명 정부가 추진하는 노동정책의 근본적 한계는 현재 노동시장에서 심화하고 있는 격차와 만성적 고용 위기를 개별 정책들의 합으로 해결할 수 있다고 보는 데 있다. 정년 연장, 5인 미만 사업장 근로기준법 적용, 노조법 2·3조 시행 등 각각의 정책이 분절적으로 추진될 때 노동시장 전체에 어떤 효과가 나타날 것인지, 그리고 산업구조와 지역 경제의 불균형 등 노동시장 격차를 재생산하는 근본적인 경제 조건을 어떻게 변화시킬 것인지에 대한 종합적 구상은 찾아보기 어렵다. 개별 정책의 정당성과 별개로, 이러한 정책들이 상호작용하며 노동시장에 미칠 총체적인 영향을 고려한 종합적인 노동정책 설계가 없는 셈이다.

따라서 노동운동은 이재명 정부 노동정책을 평가할 때 정치적 성향이나 ‘친노동/반노동’이라는 단순하고 납작한 구도를 넘어서, 이러한 정책들이 실제로 노동시장에서의 격차를 지속 가능한 방식으로 완화할 수 있는지를 실증적으로 검증할 수 있어야 한다. 이러한 관점이 없다면, 노동운동 역시 제도 개혁에 대한 과도한 기대에 머무르다가 격차의 심화라는 현실 앞에서 또다시 무력해질 수 있다.

3. 2026년 노사관계 핵심 쟁점: 노조법 2·3조 개정안 시행

오랜 논란 끝에 노조법 2·3조 개정안이 지난 8월 24일 국회 본회의를 통과했다. ① ‘사용자’ 범위 확대(실질적 지배·영향력을 미치는 원청의 책임 강화), ② 노동쟁의 범위 일부 확대, ③ 손해배상 청구 제한의 정비를 골자로 하는 이번 개정안은 다단계 하도급·간접고용 구조에서 발생해온 사용자 책임의 공백을 좁히려는 취지를 담고 있다.

이에 따라 노동부는 지난 11월 24일 노조법 시행령 개정안을 발표했다. 가장 핵심적인 쟁점은 “사용자 범위 확대”에 따라 원청에 대한 하청노조의 교섭권을 어떤 기준과 절차로 부여할 것인가다. 시행령 개정안의 요지는 ‘교섭창구 단일화’를 유지하면서 ‘교섭단위 분리의 기준’을 구체화한다는 것이다. 기존 노조법의 제29조 3항은 교섭단위 분리 사유로 1) 현격한 근로조건의 차이, 2) 고용 형태, 3) 교섭 관행을 제시하고 있었으나, 추상적인 문구에 대한 구체적인 해석은 노동위원회의 판단에 맡겨졌다. 이번 시행령은 제14조의11 3항을 신설해 위 세 가지 조항의 세부 항목을 구체화하고, “이해관계의 공통성”, “이익대표의 적절성”, “당사자의 의사” 등을 추가로 명시했다.

또한, 노동부는 원청과 하청은 원칙적으로 교섭 단위를 분리하고, 이후 하청노조와 원청노조가 공동교섭에 합의하지 못하면 창구 단일화 절차를 진행하되 노동위원회가 이러한 기준을 적용해 교섭 단위를 분리할 수 있다고 설명했다. 또 복수의 하청노조가 공동교섭에 합의하지 못한다면 하청노조들 사이에서 다시 1) 개별하청별 분리, 2) 직무 등 유사 하청별 분리, 3) 전체 하청 통합 노조로 분리 등 여러 유형으로 교섭 단위를 분리할 수 있다.

제14조의11(교섭단위 결정) ③항 신설

③ 노동위원회는 교섭단위를 분리하거나 분리된 교섭단위를 통합하는 결정을 하는 경우, 다음 각 호의 사항들을 고려하여 교섭단위를 분리하거나 분리된 교섭단위를 통합할 필요가 있는지 여부를 판단하여야 한다.

1. 업무의 성질·내용, 작업방식, 작업환경, 노동강도, 책임비중, 임금체계·구성항목·지급방법, 근무시간, 휴일·휴가, 복리후생, 보수·복무규정 등 현격한 근로조건의 차이

2. 계약형태·방식, 직종, 채용방법, 정년, 인사교류 등 고용형태

3. 노동조합 조직 범위, 노동조합의 가입 대상 및 조합원 자격, 이에 따른 기존의 단체교섭 등 노사 간 협의 여부 및 방식, 단체교섭 대상의 적용범위 등 교섭 관행

4. 근로자 간 이해관계의 공통 또는 유사성, 다른 노동조합에 의한 이익 대표의 적절성, 통일적 근로조건 형성의 필요성, 안정적 교섭체계 구축 가능성, 교섭단위 유지 시 노동조합 간 갈등 유발 및 노사관계 왜곡 가능성, 당사자들의 의사를 고려하는 것이 교섭단위 분리 또는 통합의 취지를 실현할 수 있는 특별한 사정이 있는 경우 당사자들의 의사 등

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