: 신자유주의 금융세계화 반대 투쟁의 기초 위에서 노동자 민중의 지혜를 모으자! 새로운 국면에 접어든 연금 개혁 논쟁 이른바 '더 내고 덜 받는' 방향의 연금 개혁안이 작년 말 국회 상임위를 통과하여, 2월 임시국회 본회의 처리를 앞두고 있다. 또한 국민연금 개혁과 연동되어 추진 중인 공무원연금 개혁은 발전위원회 시안이 제출되어 있다. 2003년 국민연금 개혁 논의가 시작되던 당시, 운동진영은 정부의 개혁 구상이 재정고갈 위험만을 고려하여 사각지대나 낮은 보장성, 기금운용 체계·방식과 같은 긴급한 쟁점들을 오히려 후퇴시키려 한다고 비판했다. 그러나 정치권 내의 논의가 급진전을 이루는 과정에서 이러한 입장은 일정한 분화·굴절을 겪었다. 민주노동당이 기초연금 도입을 전제로 한 국민연금 개혁안을 제안한 것과 정부 주관 하의 <저출산·고령화대책연석회의>1)에 참가한 일부 시민단체들이 정부의 개혁방안을 수용한 것이 주요한 계기였다. 이들은 정부의 개혁방안을 큰 틀에서 수용하는 가운데, 기초연금을 더욱 확대하는 방안이나 저소득층 보험료 지원 사업 등 사각지대를 해소하기 위한 대안을 적극적으로 제시하고 있다. 어떤 의미에서 현재 국민연금 개혁을 둘러싼 논의는 새로운 국면에 접어들었다고 볼 수 있다. 연금제도의 측면에서 보자면, 공적연금(국민연금)-사적연금(퇴직연금)-개인보험으로 구성되는, 세계은행과 같은 신자유주의 집행기관들이 장려하는 다층적 노후소득보장체계의 도입이 기정사실화되어 추진 중이다. 또한 운동진영 내적으로 민주노동당에서 제안하는 국민연금 보험료 지원 사업을 둘러싸고 계급적 해법이 될 수 있는가에 대한 논쟁이 불붙고 있다. 더욱이 보험료 지원 사업에 관해서는 소득연대전략, 사회연대전략 등을 표방하며 추가적인 정책대안이 제안될 것으로 예상되기 때문에 이 문제는 노동자운동의 전략을 둘러싼 논쟁의 한 축으로 확대되고 있다. 사회진보연대는 정부 연금 개혁의 본질이 막대한 적립금을 유지하여 연기금의 금융화를 더욱 확대하는 데 있으며, 이는 노동자 민중의 노후소득을 금융자본의 불안정성과 직접 연계시키는 매우 위험한 발상임을 중심적으로 비판해왔다. 따라서 정부가 추진하는 연금 개혁의 기만성을 폭로하며 현행 연금제도를 방어하는 투쟁을 진행하는 가운데, 실질적인 노후소득 보장이 가능한 민중적 대안을 모색할 필요성을 제기했다. 이 글의 기본 목적은 이런 문제의식을 다시 한 번 확인하는 데 있다. 2월 임시국회에서 실제 법이 개정되든 안 되든 상관없이 정부의 신자유주의적 연금 개혁과 연금기금의 금융화를 확대하려는 시도는 지속될 것이므로, 연금 개혁의 본질과 대응 원칙에 대한 대중적 논의는 더욱 확대되어야 한다. 나아가 그 동안 연금 개혁에 대한 대응 과정에서 형성된 쟁점뿐만 아니라 현재의 논의지형과 향후 전개방향을 차분히 점검할 필요가 있다. 이로부터 민중적인 대안을 구성함에 있어서 사회운동이 지향해야 할 방향과 원칙에 대한 합의를 모아나갈 필요성을 제기하고자 한다. 국민연금 개혁 논의 과정과 쟁점 국민연금 개혁의 과정과 쟁점을 구체적으로 파악하기 위해, 우선 연금제도의 기본 형태를 살펴보도록 하자. 연금제도는 기금의 적립여부, 그리고 보험료와 급여액 중 어떤 것을 사전에 확정하고 가느냐를 주요 축으로 하여 구성된다. 보험 가입자의 보험료와 국고보조금, 이자 등을 꾸준히 축적한 적립금에서 급여를 지급하는 방식을 적립방식, 한해에 필요한 보험 급여액을 산정하여 이를 현세대 보험 가입자들이 납부하는 방식을 부과방식이라 한다. 한편 퇴직 후 받을 급여액을 처음부터 확정하는 방식을 확정급여형(DB, define benefit), 급여는 사전에 정해져 있지 않고 보험료만 정해 놓는 방식을 확정기여형(DC, define contribute)으로 구분한다. 이 두 가지 축을 상호 교차시켜 연금제도의 여러 형태를 도출하는데, 한국의 국민연금은 수정적립식, 확정급여형 체계다. 이 때 수정이라는 수식어가 붙는 이유를 주목할 필요가 있다. 순수 적립식은 논리 상 가입자가 납부한 보험료만큼만 되돌려 받는, 사실상 저축과 유사한 형태다. 그러나 국민연금은 납입한 보험료에 비해 약 2배 이상 급여를 받을 수 있도록 설계되었고, 따라서 일정한 시점이 되면 적립금의 고갈이 불가피하다. 그러므로 연금 수급이 본격화되어 기금이 소진되면 부과방식으로 전환하는 것은 애초 국민연금 제도 도입 당시 기본 가정에 포함되어 있었다. 1998년 국민연금이 가입대상을 전 국민으로 확대하면서 기금운용법이 제정되었고, 이에 따라 5년 마다 재정추계를 통해 재정안정성을 점검하기로 하였다. 재정추계는 경제성장률, 임금상승률, 인구성장률 등을 고려하여 이루어지고, 2003년 재정추계 당시 정부는 추계 기간을 2070년까지로 설정하였다. 여기서 정부는 인구노령화2) 문제를 집중 부각시켰다. 공적연금은 적립방식이든 부과방식이든 현세대 노동자와 후세대 노동자 간의 소득이전이 일어날 수밖에 없기 때문에, 현재의 낮은 출산율과 고령화 문제를 통해 연금 개혁의 정당성을 확보하고자 한 것이다. 재정추계 결과 국민연금 적립기금이 2036년까지는 계속 증가하여 약 1,715조(GDP대비 약 70%)에 달하지만, 이후 급격히 감소하여 2047년이면 적립금이 고갈되는 것으로 나타났다. 정부는 이 결과를 바탕으로 국민연금 개혁이 불가피하다고 주장하고 나섰다. 이런 정부의 재정추계 방식과 그에 근거한 개혁방안에 대해 운동진영은 정부 추계 기간이 지나치게 길고, 출산율과 노령화를 기계적으로 예측하는 추계방식을 절대화하는 것은 매우 위험하다고 비판했다. 그리고 이와 별도로 현행 국민연금 제도가 안고 있는 사각지대 문제, 낮은 보장성 문제를 우선적으로 해결해야 한다고 주장했다. 사실 사각지대 문제는 '전 국민 국민연금 시대'라는 말이 무색할 만큼 매우 심각하다. 현재 국민연금의 사업장 가입자는 약 800만 명, 지역 가입자는 약 900만 명으로, 총 1,700만 명 정도가 국민연금에 가입해 있다. 전체 노동자 1,500만 명(공무원연금, 사학연금 가입자가 약 120만 명) 중 600만 명가량이 일용직이나 특수고용직과 같이 고용형태 상의 제한으로 가입 자체를 못하거나, 영세사업장 노동자의 경우와 같이 보험료 부담으로 가입을 회피하고 있다. 이들이 가입 자체를 배제당하는 제도 상의 사각지대에 있다면, 가입은 가능하지만 소득이 낮아 보험료를 납부하지 못하는 실질적인 사각지대에 놓인 납부예외자는 전체 가입자의 42%에 이른다. 특히 지역가입자의 절반가량인 450만 명이 이에 해당한다. 현재 한국의 경제활동인구가 2,400만 명 정도로 추산되는데, 이중 실제 보험료를 납부하는 국민연금 가입자는 고작 1,000만 명 수준에 그치고 있는 것이다3). 그러나 사각지대 문제는 이것으로 그치지 않고 보장수준 문제와 연결된다. 작년 노동부 조사에 따르면, 현재 노동자들이 한 직장에서 머무는 평균 기간은 6년 정도로 나타났다. 국민연금 현행제도 60% 급여율이나 개정안 50% 급여율은 모두 40년 가입을 조건으로 하는데, 불안정한 고용기간을 감안하면 실제 보장수준은 20% 안팎에 불과할 것이다. 당시 정치권 내에서는 정부 여당의 보험료를 높이고 급여율을 낮추는 개혁방안(모수적 개혁안)과 한나라당, 민주노동당의 기초연금 도입을 전제한 국민연금 조정 방안(구조적 개혁안)이 팽팽히 맞섰다. 정부 여당의 경우 재정안정화를 먼저 해결하고 사각지대, 보장성 등의 쟁점은 추후에 논의하자고 주장했다. 한나라당과 민주노동당은 기초연금 도입 자체에서는 주장이 일치했지만, 세부적인 내용이나 명분은 달랐다4). 한나라당 안은 이른바 '국민연금 8대 비밀'로 상징되는 국민연금에 대한 대중적 불신에 편승하여, 세간의 평처럼 노인들 표를 의식한 전형적인 인기영합식 정책에 불과했다. 민주노동당은 국민연금의 후퇴를 다소 감수하더라도 사각지대 문제를 해결하기 위해서는 기초연금 도입이 불가피하다고 주장했다. 이런 논의지형이 유지되던 가운데 작년 여름 경 정부 여당이 기초노령연금 도입을 수용하면서 논의는 급물살을 탔는데, 합의된 개정법안의 주요 내용은 다음과 같다. 국민연금은 평균소득액의 60%인 연금 급여 수준을 2008년부터 50%로 낮추고, 보험료율은 현행 소득의 9%에서 2009년부터 2018년까지 매년 0.39% 포인트씩 높여 12.9%까지 단계적으로 인상한다. 그리고 기초연금은 2008년 1월부터 70세, 7월부터 65세 이상 노인 중 소득 하위 60%를 대상으로 국민연금 가입자 평균 소득의 5%의 급여(2008년 기준 8만9000원)를 지급한다. 이밖에 출산 시 최장 50개월, 군복무 기간 중 6개월은 보험료를 납입한 것으로 인정하는 크레딧 제도를 도입하는 등의 변화가 있다5)6) 신자유주의적 연금 개혁의 기본가정과 본질 앞서 언급했듯이 한국 국민연금의 수정적립방식은, 논리상으로 보자면, 미래의 일정 시점에 적립금이 고갈되어 급여가 중단되는 것이 아니라 고갈된 그 시점부터 부과방식으로 전환되어 그 해에 필요한 급여총액을 산정하고 가입자들이 나누어 납부하는 것이다. 만일 적립방식을 유지하면서 재정고갈을 피하고자 한다면, 주기적으로 재정을 추계하여 수익비를 저축과 가깝게 최대한 낮추고 급여율도 꾸준히 높여가는 방식을 택하는 수밖에 없다. 현재 정부가 제안하여 법 개정이 예정되어 있는 방안이 바로 이런 방식이다. 이에 대해 사회진보연대를 비롯한 운동진영 일각에서는 애초의 제도 설계의 전제도 그러한 바, 장기적으로는 국민연금을 부과방식으로 전환할 것을 주장했는데, 여기서 이 주장의 핵심을 다시 확인할 필요가 있다. 그 핵심은 국민연금이 위기에 처한 상황에서 급여율과 보험료율을 조정하는 데 있어 부과방식이 적립방식보다 우월하다는 것이 아니다. 예를 들면, 정부 추계에 근거해 2045년 즈음을 바라보며 부과방식으로 전환을 추진했을 때, 보험료율의 인상이나 급여율 하락이 불필요한가? 현재 연금 개혁을 강제하는 객관적 조건과 연금제도의 기본 틀이 유지된다면 부과방식 하에서도 이는 불가피하다. 적립방식이든 부과방식이든 연금은 급여를 지급하는 시점의 노동인구의 수와 그들의 부담능력에 의존하는 것이기 때문에 인구노령화가 객관적 조건임은 부인할 수 없다. 그런데 문제는 이것이 단지 부양의무를 가진 집단과 부양을 받아야 할 집단의 구성비 문제로 단순화될 수 없다는 것이다. 즉, 거기에는 노동기간, 퇴직기간, 생산성, 임금률 등의 다양한 변수가 연계되어 있다. 여기서 노무현 정부를 비롯한 신자유주의 지배계급의 연금 개혁의 본질이 확인된다. 인구노령화를 부르짖으며 연금 개혁을 추진하지만, 문제의 해법에서는 전혀 다른 행보를 그리고 있는 것이다. 예를 들면, 노동기간과 퇴직기간의 불균형 요인을 해결하고 실업률을 낮추는 것은 인구노령화로 인한 문제를 해소하는 가장 현실 가능한 대안 중의 하나다. 그런데 신자유주의 정책개혁 하에서 고용추세는 이와 정반대의 방향으로 진행되어 왔다. 또한 전형적인 신자유주의적 방식의 변종들도 여러 형태로 나타났다. 노르웨이를 비롯한 일부 북유럽 국가들은 청년실업 문제를 해결한다는 명분으로 조기퇴직을 장려하는 정책을 폈는데, 그로써 연금과 실업보험의 재정은 악화되었고, 노동시장에 새롭게 진입한 청년세대의 일자리는 대부분 비정규직이었다. 결국 불안정노동이 확대되고 신자유주의적 연금 개혁을 추진할 수 있는 토양이 강화되는 결과를 만든 것이다. 따라서 공적연금 축소와 민간보험 확대로 나타나는 신자유주의적 연금 개혁은 인구고령화 시대에 어쩔 수 없는 선택지가 아니다. 오히려 공적연금이 담당해온 노후소득보장체계와 거기서 국가가 담당해 온 보충적 역할을 포기하는 것뿐만 아니라 연금제도를 신자유주의 정책개혁의 자원으로 적극 활용하겠다는 것이 핵심이다. 1990년대 이후 시행된 많은 국가들의 연금 개혁은 세계은행이 제시하는 방안을 하나의 규범처럼 수용했다. 세계은행은 1980년대 제3세계 국가들의 연금운용에 관여한 경험을 토대로, 1994년 「고령기 위기의 회피」라는 보고서를 발간했다. 여기서 담고 있는 내용이 익히 알려진 공적연금-사적연금-개인보험의 3층 체계 방안이다. 재정안정을 위해 정부부담을 축소하고 위험부담을 분산시킨다는 명문으로, 공적연금의 급여수준을 최소화하고 사적연금의 가입을 국가가 강제함으로써 사적연금 가입의 유인을 높이는 구상이었다. 1990년대 많은 국가들의 연금 개혁이 이와 같은 양상으로 진행되었다. 2005년 세계은행은 두 번째 보고서 「21세기 노인 소득지원」을 발간했는데, 그 주요 내용은 3층 체계에 더해 빈곤층, 비정규직 등 사각지대에 놓인 사람들을 위한 0층(사회부조 차원의 기초연금)을 신설할 것과 1층 공적연금의 소득비례 부분을 강화할 것, 그리고 4층을 신설해 빈곤층 노인에 대한 주택, 의료서비스를 강화하고 가족 내 부양프로그램을 강화하는 것이다. 1994년 개혁에 대한 평가를 통해 추가적인 개혁방안을 내놓은 것인데, 공적·사적 연금 모두에서 배제되는 극빈계층에 대한 보완책을 마련할 것과, 사적부문 활용방안을 더욱 높이는 것이 핵심이다. 세계은행의 새로운 권고안은 극도의 빈곤이 사회적 위험요인이 되지 않도록 적정수준에서 생활보장을 제공하는 소득지원 정책의 확대라는 신자유주의 복지개혁의 전반적인 방향7)과 부합한다. 이렇게 볼 때 현재 한국의 국민연금 개혁은 세계은행의 1994년, 2005년 보고서에서 제안하는 개혁방안이 동시에 추진되는 것이라 볼 수 있으며, 추가적인 개혁이 진행될 것임을 예상할 수 있다. 현재 국회에 계류 중인 개혁안에 포함된 기초연금은 사실 그 대상이나 급여수준 면에서 사회부조 수준을 넘지 못한다. 세계은행이 제안한 0층의 기초연금도 스웨덴과 같은 국가에서 개혁 이전에 시행하던 것과는 질적으로 다르고, 공적부조와 노령수당 등을 모두 포함한다.8) 또한 국민연금의 급여 삭감분이 기초연금 도입으로 상쇄될 것이라 생각할 수 있지만, 국민연금 수급 대상자들 대부분은 기초연금 대상이 아니기 때문에 국민연금 가입자들의 급여하락은 불가피하다. 이번 연금 개혁이 기초연금의 도입과 국민연금의 후퇴를 교환하는 방식이었듯이, 현재와 같은 다층적 연금구조 하에서 기초연금을 확대하는 것은 구조적으로 불가능하다. 오히려 2008년, 2013년 재정추계를 통해 공적연금을 더욱 축소하거나, 세계은행의 새로운 권고안처럼 공적연금에서 균등부분을 제거하고 소득비례 부분만을 남기는 방향9)의 개혁이 추진될 것이 분명하다. 연금기금 금융화 확대의 논리: 안정적이고 공익적인 금융투자? 이와 같은 신자유주의적 연금 개혁이 추진되는 근본적인 배경에는 금융자본의 확장이 놓여 있다. 오늘날 세계적으로 각종 연기금은 금융투자의 원천인데, 공적연금 적립기금과 적립식 민간보험의 기금을 확대하여 금융투자를 활성화하는 것이 주요 목적이다. 연기금은 뮤추얼펀드, 보험회사와 함께 3대 기관투자자를 구성하고 있다. 따라서 국민연금을 부과방식으로 전환하자는 주장의 핵심은 연금기금의 금융화를 저지하는 투쟁이 연금 개혁에 맞선 투쟁의 주요한 한 축이 되어야 한다는 의미다. 정부 연금 개혁 방안은 무리한 재정추계를 동원해가면서까지 적립방식의 유지를 고집했는데, 국민연금 적립금 규모는 2006년 10월 기준 185조원, 개정법안의 추계에 근거하면 2054년에 5,820조에 이르는 어마어마한 액수가 된다. 이 엄청난 규모의 기금을 어떻게 활용할지는 당연히 중요한 문제일 수밖에 없는데, 해외 투자자들과 외신은 한국 연금 개혁의 향방을 중국의 저축율과 함께 아시아의 주식시장을 활성화하는 데 핵심적인 문제로 보고 엄청난 관심을 기울이고 있다.
<표1> 국민연금 투자 내역 (단위: 억)
구분 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006(6월 기준) |
---|---|---|---|---|---|---|
공공부문 | 307,846 | 301,989 | 152,512 | 63,770 | 0 | 0 |
복지부문 | 6,325 | 5,259 | 4,397 | 3,752 | 3,145 | 2,753(0.2%) |
금융부문 | 442,232 | 620,489 | 965,770 | 1,261,851 | 1,556,150 | 1,739,562(99%) |
기타부문 | 2,687 | 2,816 | 2,998 | 3,396 | 3,532 | 14,949(0.8%) |
계 | 759,091 | 930,552 | 1,125,677 | 1,332,769 | 1,562,828 | 1,757,263(100%) |
현행 | 열린우리당 | 민주노동당 | 한나라당 | 3당합의 | |
급여율 | 60% | 50% | 40% | 20% | 50% |
보험료율 | 9% | 9% | 9% | 7% | 9-12.9%까지 점진적 인상 |
기초(노령)연금 65세 이상 | 없음 | 노인 60% 7-10만원 | 노인 80% 8만 3천원 | 노인 100% 월14만원 | 대상 노인 60% 월 8만 3천원 |
: 신자유주의 금융세계화 반대 투쟁의 기초 위에서 노동자 민중의 지혜를 모으자! 새로운 국면에 접어든 연금 개혁 논쟁 이른바 '더 내고 덜 받는' 방향의 연금 개혁안이 작년 말 국회 상임위를 통과하여, 2월 임시국회 본회의 처리를 앞두고 있다. 또한 국민연금 개혁과 연동되어 추진 중인 공무원연금 개혁은 발전위원회 시안이 제출되어 있다. 2003년 국민연금 개혁 논의가 시작되던 당시, 운동진영은 정부의 개혁 구상이 재정고갈 위험만을 고려하여 사각지대나 낮은 보장성, 기금운용 체계·방식과 같은 긴급한 쟁점들을 오히려 후퇴시키려 한다고 비판했다. 그러나 정치권 내의 논의가 급진전을 이루는 과정에서 이러한 입장은 일정한 분화·굴절을 겪었다. 민주노동당이 기초연금 도입을 전제로 한 국민연금 개혁안을 제안한 것과 정부 주관 하의 <저출산·고령화대책연석회의>1)에 참가한 일부 시민단체들이 정부의 개혁방안을 수용한 것이 주요한 계기였다. 이들은 정부의 개혁방안을 큰 틀에서 수용하는 가운데, 기초연금을 더욱 확대하는 방안이나 저소득층 보험료 지원 사업 등 사각지대를 해소하기 위한 대안을 적극적으로 제시하고 있다. 어떤 의미에서 현재 국민연금 개혁을 둘러싼 논의는 새로운 국면에 접어들었다고 볼 수 있다. 연금제도의 측면에서 보자면, 공적연금(국민연금)-사적연금(퇴직연금)-개인보험으로 구성되는, 세계은행과 같은 신자유주의 집행기관들이 장려하는 다층적 노후소득보장체계의 도입이 기정사실화되어 추진 중이다. 또한 운동진영 내적으로 민주노동당에서 제안하는 국민연금 보험료 지원 사업을 둘러싸고 계급적 해법이 될 수 있는가에 대한 논쟁이 불붙고 있다. 더욱이 보험료 지원 사업에 관해서는 소득연대전략, 사회연대전략 등을 표방하며 추가적인 정책대안이 제안될 것으로 예상되기 때문에 이 문제는 노동자운동의 전략을 둘러싼 논쟁의 한 축으로 확대되고 있다. 사회진보연대는 정부 연금 개혁의 본질이 막대한 적립금을 유지하여 연기금의 금융화를 더욱 확대하는 데 있으며, 이는 노동자 민중의 노후소득을 금융자본의 불안정성과 직접 연계시키는 매우 위험한 발상임을 중심적으로 비판해왔다. 따라서 정부가 추진하는 연금 개혁의 기만성을 폭로하며 현행 연금제도를 방어하는 투쟁을 진행하는 가운데, 실질적인 노후소득 보장이 가능한 민중적 대안을 모색할 필요성을 제기했다. 이 글의 기본 목적은 이런 문제의식을 다시 한 번 확인하는 데 있다. 2월 임시국회에서 실제 법이 개정되든 안 되든 상관없이 정부의 신자유주의적 연금 개혁과 연금기금의 금융화를 확대하려는 시도는 지속될 것이므로, 연금 개혁의 본질과 대응 원칙에 대한 대중적 논의는 더욱 확대되어야 한다. 나아가 그 동안 연금 개혁에 대한 대응 과정에서 형성된 쟁점뿐만 아니라 현재의 논의지형과 향후 전개방향을 차분히 점검할 필요가 있다. 이로부터 민중적인 대안을 구성함에 있어서 사회운동이 지향해야 할 방향과 원칙에 대한 합의를 모아나갈 필요성을 제기하고자 한다. 국민연금 개혁 논의 과정과 쟁점 국민연금 개혁의 과정과 쟁점을 구체적으로 파악하기 위해, 우선 연금제도의 기본 형태를 살펴보도록 하자. 연금제도는 기금의 적립여부, 그리고 보험료와 급여액 중 어떤 것을 사전에 확정하고 가느냐를 주요 축으로 하여 구성된다. 보험 가입자의 보험료와 국고보조금, 이자 등을 꾸준히 축적한 적립금에서 급여를 지급하는 방식을 적립방식, 한해에 필요한 보험 급여액을 산정하여 이를 현세대 보험 가입자들이 납부하는 방식을 부과방식이라 한다. 한편 퇴직 후 받을 급여액을 처음부터 확정하는 방식을 확정급여형(DB, define benefit), 급여는 사전에 정해져 있지 않고 보험료만 정해 놓는 방식을 확정기여형(DC, define contribute)으로 구분한다. 이 두 가지 축을 상호 교차시켜 연금제도의 여러 형태를 도출하는데, 한국의 국민연금은 수정적립식, 확정급여형 체계다. 이 때 수정이라는 수식어가 붙는 이유를 주목할 필요가 있다. 순수 적립식은 논리 상 가입자가 납부한 보험료만큼만 되돌려 받는, 사실상 저축과 유사한 형태다. 그러나 국민연금은 납입한 보험료에 비해 약 2배 이상 급여를 받을 수 있도록 설계되었고, 따라서 일정한 시점이 되면 적립금의 고갈이 불가피하다. 그러므로 연금 수급이 본격화되어 기금이 소진되면 부과방식으로 전환하는 것은 애초 국민연금 제도 도입 당시 기본 가정에 포함되어 있었다. 1998년 국민연금이 가입대상을 전 국민으로 확대하면서 기금운용법이 제정되었고, 이에 따라 5년 마다 재정추계를 통해 재정안정성을 점검하기로 하였다. 재정추계는 경제성장률, 임금상승률, 인구성장률 등을 고려하여 이루어지고, 2003년 재정추계 당시 정부는 추계 기간을 2070년까지로 설정하였다. 여기서 정부는 인구노령화2) 문제를 집중 부각시켰다. 공적연금은 적립방식이든 부과방식이든 현세대 노동자와 후세대 노동자 간의 소득이전이 일어날 수밖에 없기 때문에, 현재의 낮은 출산율과 고령화 문제를 통해 연금 개혁의 정당성을 확보하고자 한 것이다. 재정추계 결과 국민연금 적립기금이 2036년까지는 계속 증가하여 약 1,715조(GDP대비 약 70%)에 달하지만, 이후 급격히 감소하여 2047년이면 적립금이 고갈되는 것으로 나타났다. 정부는 이 결과를 바탕으로 국민연금 개혁이 불가피하다고 주장하고 나섰다. 이런 정부의 재정추계 방식과 그에 근거한 개혁방안에 대해 운동진영은 정부 추계 기간이 지나치게 길고, 출산율과 노령화를 기계적으로 예측하는 추계방식을 절대화하는 것은 매우 위험하다고 비판했다. 그리고 이와 별도로 현행 국민연금 제도가 안고 있는 사각지대 문제, 낮은 보장성 문제를 우선적으로 해결해야 한다고 주장했다. 사실 사각지대 문제는 '전 국민 국민연금 시대'라는 말이 무색할 만큼 매우 심각하다. 현재 국민연금의 사업장 가입자는 약 800만 명, 지역 가입자는 약 900만 명으로, 총 1,700만 명 정도가 국민연금에 가입해 있다. 전체 노동자 1,500만 명(공무원연금, 사학연금 가입자가 약 120만 명) 중 600만 명가량이 일용직이나 특수고용직과 같이 고용형태 상의 제한으로 가입 자체를 못하거나, 영세사업장 노동자의 경우와 같이 보험료 부담으로 가입을 회피하고 있다. 이들이 가입 자체를 배제당하는 제도 상의 사각지대에 있다면, 가입은 가능하지만 소득이 낮아 보험료를 납부하지 못하는 실질적인 사각지대에 놓인 납부예외자는 전체 가입자의 42%에 이른다. 특히 지역가입자의 절반가량인 450만 명이 이에 해당한다. 현재 한국의 경제활동인구가 2,400만 명 정도로 추산되는데, 이중 실제 보험료를 납부하는 국민연금 가입자는 고작 1,000만 명 수준에 그치고 있는 것이다3). 그러나 사각지대 문제는 이것으로 그치지 않고 보장수준 문제와 연결된다. 작년 노동부 조사에 따르면, 현재 노동자들이 한 직장에서 머무는 평균 기간은 6년 정도로 나타났다. 국민연금 현행제도 60% 급여율이나 개정안 50% 급여율은 모두 40년 가입을 조건으로 하는데, 불안정한 고용기간을 감안하면 실제 보장수준은 20% 안팎에 불과할 것이다. 당시 정치권 내에서는 정부 여당의 보험료를 높이고 급여율을 낮추는 개혁방안(모수적 개혁안)과 한나라당, 민주노동당의 기초연금 도입을 전제한 국민연금 조정 방안(구조적 개혁안)이 팽팽히 맞섰다. 정부 여당의 경우 재정안정화를 먼저 해결하고 사각지대, 보장성 등의 쟁점은 추후에 논의하자고 주장했다. 한나라당과 민주노동당은 기초연금 도입 자체에서는 주장이 일치했지만, 세부적인 내용이나 명분은 달랐다4). 한나라당 안은 이른바 '국민연금 8대 비밀'로 상징되는 국민연금에 대한 대중적 불신에 편승하여, 세간의 평처럼 노인들 표를 의식한 전형적인 인기영합식 정책에 불과했다. 민주노동당은 국민연금의 후퇴를 다소 감수하더라도 사각지대 문제를 해결하기 위해서는 기초연금 도입이 불가피하다고 주장했다. 이런 논의지형이 유지되던 가운데 작년 여름 경 정부 여당이 기초노령연금 도입을 수용하면서 논의는 급물살을 탔는데, 합의된 개정법안의 주요 내용은 다음과 같다. 국민연금은 평균소득액의 60%인 연금 급여 수준을 2008년부터 50%로 낮추고, 보험료율은 현행 소득의 9%에서 2009년부터 2018년까지 매년 0.39% 포인트씩 높여 12.9%까지 단계적으로 인상한다. 그리고 기초연금은 2008년 1월부터 70세, 7월부터 65세 이상 노인 중 소득 하위 60%를 대상으로 국민연금 가입자 평균 소득의 5%의 급여(2008년 기준 8만9000원)를 지급한다. 이밖에 출산 시 최장 50개월, 군복무 기간 중 6개월은 보험료를 납입한 것으로 인정하는 크레딧 제도를 도입하는 등의 변화가 있다5)6) 신자유주의적 연금 개혁의 기본가정과 본질 앞서 언급했듯이 한국 국민연금의 수정적립방식은, 논리상으로 보자면, 미래의 일정 시점에 적립금이 고갈되어 급여가 중단되는 것이 아니라 고갈된 그 시점부터 부과방식으로 전환되어 그 해에 필요한 급여총액을 산정하고 가입자들이 나누어 납부하는 것이다. 만일 적립방식을 유지하면서 재정고갈을 피하고자 한다면, 주기적으로 재정을 추계하여 수익비를 저축과 가깝게 최대한 낮추고 급여율도 꾸준히 높여가는 방식을 택하는 수밖에 없다. 현재 정부가 제안하여 법 개정이 예정되어 있는 방안이 바로 이런 방식이다. 이에 대해 사회진보연대를 비롯한 운동진영 일각에서는 애초의 제도 설계의 전제도 그러한 바, 장기적으로는 국민연금을 부과방식으로 전환할 것을 주장했는데, 여기서 이 주장의 핵심을 다시 확인할 필요가 있다. 그 핵심은 국민연금이 위기에 처한 상황에서 급여율과 보험료율을 조정하는 데 있어 부과방식이 적립방식보다 우월하다는 것이 아니다. 예를 들면, 정부 추계에 근거해 2045년 즈음을 바라보며 부과방식으로 전환을 추진했을 때, 보험료율의 인상이나 급여율 하락이 불필요한가? 현재 연금 개혁을 강제하는 객관적 조건과 연금제도의 기본 틀이 유지된다면 부과방식 하에서도 이는 불가피하다. 적립방식이든 부과방식이든 연금은 급여를 지급하는 시점의 노동인구의 수와 그들의 부담능력에 의존하는 것이기 때문에 인구노령화가 객관적 조건임은 부인할 수 없다. 그런데 문제는 이것이 단지 부양의무를 가진 집단과 부양을 받아야 할 집단의 구성비 문제로 단순화될 수 없다는 것이다. 즉, 거기에는 노동기간, 퇴직기간, 생산성, 임금률 등의 다양한 변수가 연계되어 있다. 여기서 노무현 정부를 비롯한 신자유주의 지배계급의 연금 개혁의 본질이 확인된다. 인구노령화를 부르짖으며 연금 개혁을 추진하지만, 문제의 해법에서는 전혀 다른 행보를 그리고 있는 것이다. 예를 들면, 노동기간과 퇴직기간의 불균형 요인을 해결하고 실업률을 낮추는 것은 인구노령화로 인한 문제를 해소하는 가장 현실 가능한 대안 중의 하나다. 그런데 신자유주의 정책개혁 하에서 고용추세는 이와 정반대의 방향으로 진행되어 왔다. 또한 전형적인 신자유주의적 방식의 변종들도 여러 형태로 나타났다. 노르웨이를 비롯한 일부 북유럽 국가들은 청년실업 문제를 해결한다는 명분으로 조기퇴직을 장려하는 정책을 폈는데, 그로써 연금과 실업보험의 재정은 악화되었고, 노동시장에 새롭게 진입한 청년세대의 일자리는 대부분 비정규직이었다. 결국 불안정노동이 확대되고 신자유주의적 연금 개혁을 추진할 수 있는 토양이 강화되는 결과를 만든 것이다. 따라서 공적연금 축소와 민간보험 확대로 나타나는 신자유주의적 연금 개혁은 인구고령화 시대에 어쩔 수 없는 선택지가 아니다. 오히려 공적연금이 담당해온 노후소득보장체계와 거기서 국가가 담당해 온 보충적 역할을 포기하는 것뿐만 아니라 연금제도를 신자유주의 정책개혁의 자원으로 적극 활용하겠다는 것이 핵심이다. 1990년대 이후 시행된 많은 국가들의 연금 개혁은 세계은행이 제시하는 방안을 하나의 규범처럼 수용했다. 세계은행은 1980년대 제3세계 국가들의 연금운용에 관여한 경험을 토대로, 1994년 「고령기 위기의 회피」라는 보고서를 발간했다. 여기서 담고 있는 내용이 익히 알려진 공적연금-사적연금-개인보험의 3층 체계 방안이다. 재정안정을 위해 정부부담을 축소하고 위험부담을 분산시킨다는 명문으로, 공적연금의 급여수준을 최소화하고 사적연금의 가입을 국가가 강제함으로써 사적연금 가입의 유인을 높이는 구상이었다. 1990년대 많은 국가들의 연금 개혁이 이와 같은 양상으로 진행되었다. 2005년 세계은행은 두 번째 보고서 「21세기 노인 소득지원」을 발간했는데, 그 주요 내용은 3층 체계에 더해 빈곤층, 비정규직 등 사각지대에 놓인 사람들을 위한 0층(사회부조 차원의 기초연금)을 신설할 것과 1층 공적연금의 소득비례 부분을 강화할 것, 그리고 4층을 신설해 빈곤층 노인에 대한 주택, 의료서비스를 강화하고 가족 내 부양프로그램을 강화하는 것이다. 1994년 개혁에 대한 평가를 통해 추가적인 개혁방안을 내놓은 것인데, 공적·사적 연금 모두에서 배제되는 극빈계층에 대한 보완책을 마련할 것과, 사적부문 활용방안을 더욱 높이는 것이 핵심이다. 세계은행의 새로운 권고안은 극도의 빈곤이 사회적 위험요인이 되지 않도록 적정수준에서 생활보장을 제공하는 소득지원 정책의 확대라는 신자유주의 복지개혁의 전반적인 방향7)과 부합한다. 이렇게 볼 때 현재 한국의 국민연금 개혁은 세계은행의 1994년, 2005년 보고서에서 제안하는 개혁방안이 동시에 추진되는 것이라 볼 수 있으며, 추가적인 개혁이 진행될 것임을 예상할 수 있다. 현재 국회에 계류 중인 개혁안에 포함된 기초연금은 사실 그 대상이나 급여수준 면에서 사회부조 수준을 넘지 못한다. 세계은행이 제안한 0층의 기초연금도 스웨덴과 같은 국가에서 개혁 이전에 시행하던 것과는 질적으로 다르고, 공적부조와 노령수당 등을 모두 포함한다.8) 또한 국민연금의 급여 삭감분이 기초연금 도입으로 상쇄될 것이라 생각할 수 있지만, 국민연금 수급 대상자들 대부분은 기초연금 대상이 아니기 때문에 국민연금 가입자들의 급여하락은 불가피하다. 이번 연금 개혁이 기초연금의 도입과 국민연금의 후퇴를 교환하는 방식이었듯이, 현재와 같은 다층적 연금구조 하에서 기초연금을 확대하는 것은 구조적으로 불가능하다. 오히려 2008년, 2013년 재정추계를 통해 공적연금을 더욱 축소하거나, 세계은행의 새로운 권고안처럼 공적연금에서 균등부분을 제거하고 소득비례 부분만을 남기는 방향9)의 개혁이 추진될 것이 분명하다. 연금기금 금융화 확대의 논리: 안정적이고 공익적인 금융투자? 이와 같은 신자유주의적 연금 개혁이 추진되는 근본적인 배경에는 금융자본의 확장이 놓여 있다. 오늘날 세계적으로 각종 연기금은 금융투자의 원천인데, 공적연금 적립기금과 적립식 민간보험의 기금을 확대하여 금융투자를 활성화하는 것이 주요 목적이다. 연기금은 뮤추얼펀드, 보험회사와 함께 3대 기관투자자를 구성하고 있다. 따라서 국민연금을 부과방식으로 전환하자는 주장의 핵심은 연금기금의 금융화를 저지하는 투쟁이 연금 개혁에 맞선 투쟁의 주요한 한 축이 되어야 한다는 의미다. 정부 연금 개혁 방안은 무리한 재정추계를 동원해가면서까지 적립방식의 유지를 고집했는데, 국민연금 적립금 규모는 2006년 10월 기준 185조원, 개정법안의 추계에 근거하면 2054년에 5,820조에 이르는 어마어마한 액수가 된다. 이 엄청난 규모의 기금을 어떻게 활용할지는 당연히 중요한 문제일 수밖에 없는데, 해외 투자자들과 외신은 한국 연금 개혁의 향방을 중국의 저축율과 함께 아시아의 주식시장을 활성화하는 데 핵심적인 문제로 보고 엄청난 관심을 기울이고 있다.
<표1> 국민연금 투자 내역 (단위: 억)
구분 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006(6월 기준) |
---|---|---|---|---|---|---|
공공부문 | 307,846 | 301,989 | 152,512 | 63,770 | 0 | 0 |
복지부문 | 6,325 | 5,259 | 4,397 | 3,752 | 3,145 | 2,753(0.2%) |
금융부문 | 442,232 | 620,489 | 965,770 | 1,261,851 | 1,556,150 | 1,739,562(99%) |
기타부문 | 2,687 | 2,816 | 2,998 | 3,396 | 3,532 | 14,949(0.8%) |
계 | 759,091 | 930,552 | 1,125,677 | 1,332,769 | 1,562,828 | 1,757,263(100%) |
현행 | 열린우리당 | 민주노동당 | 한나라당 | 3당합의 | |
급여율 | 60% | 50% | 40% | 20% | 50% |
보험료율 | 9% | 9% | 9% | 7% | 9-12.9%까지 점진적 인상 |
기초(노령)연금 65세 이상 | 없음 | 노인 60% 7-10만원 | 노인 80% 8만 3천원 | 노인 100% 월14만원 | 대상 노인 60% 월 8만 3천원 |