2001년쯤에 나온 조금 오래된 글입니다만....
* 첨부한 글은 영문 PDF 파일입니다.
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신노동당, 복지 개혁과 산업예비군/ 크리스 그로버
* Chris Grover, 'New Labour', welfare reform and the reserve army of labour, Capital and Class 79
이 글은 최근 사회정책의 방향을 워크페어(workfare) 쪽으로 바꾸고 있는 신노동당의 복지개혁 의제를 분석한다. 이 글은 신노동당의 복지개혁 프로그램의 목적이 경제 안정성을 관리하기 위해 산업예비군을 재구성하는 것이라고 밝힌다. 복지개혁은 자본에게 다양한 직·간접적인 임금보조금을 제공하고, 유급고용을 위해 경쟁하는 의존적인 집단들을 더욱 확대함으로써 노동을 가능한 한 더 저렴하게 하는 데 초점을 맞춘다.
서론
신노동당의 2001년 선언문은 '현대 복지국가'에 모든 장을 할애했다. 선언문은 '노동할 수 있는 자에게 노동을, 노동할 수 없는 자에게 안전을 증진한다'고 말했다. 이러한 정책은 노동가족세금공제(Working Family Tax Credit, WFTC), 국가육아전략(National Childcare Strategy, NCS), 국가최저임금(National Minimum Wage, NMW)을 포함한다. 이는 노동연령에 있는 사람들의 노동을 촉진하고자 하는 계획이다. 이러한 정책은 노동연령에 있고 신체적으로 노동이 가능한 사람들이 어떤 이유 때문에 노동을 할 수 없을 때 어떻게 안전을 기대할 수 있는가에 대해서는 거의 말하지 않는다. 노동당은 유급고용의 증진이 최선의 '빈곤퇴치, 범죄근절, 가족장려' 정책이므로 복지개혁의 중심 프로그램이 되어야 한다고 주장한다.
이 글은 신노동당 프로그램의 목적이 산업예비군을 재조정하여 산업예비군의 규모를 늘리고 산업예비군의 '고용될 수 있는 가능성'(employability)[피고용가능성?]를 높여서 산업예비군이 노동시장에 더욱 접근하도록 하는 데 초점을 맞추고 있다고 주장하다. 여기서 '고용될 수 있는 가능성'은 실제로 직·간접적인 임금보조금을 통해 노동을 고용하는 게 더욱 저렴하도록 하는 것을 뜻한다. 이는 신노동당의 접근법이 보수당과 어떻게 다른가를 보여준다. 보수당 시기에는 비고용인구(실업자, 편모, 병자, 장애인)가 노동시장과 장기적으로 분리되었으므로 산업예비군 효과가 중요성을 상실했다.
신노동당과 워크페어
보수당과 노동당의 노동시장 정책과 소득유지 정책 사이의 연속성과 변화에 대한 토론이 이루어지고 있다. '공급측 근본주의'는 노동 수요의 결핍보다는 실업을 유발하는 비고용인구의 성격과 행동을 초점을 맞추므로, 양당 정책의 연속성을 제공한다. 불연속성에 대한 토론은 노동당이 비고용인구의 노동을 촉진하는 데서 토론의 재료를 찾는다.
이런 점에서 워크페어라는 용어는 전통적인 의미(급여를 얻기 위해서는 노동을 해야한다)와 다르게 사용된다. 워크페어리즘은 신자유주의 성장을 위한 사회정책으로 재조정되며, 예컨대 노동시장의 신축성을 촉진하기 위한 수단이 된다. 이런 의미에서 사회정책은 케인즈주의와 결합된 보편적인 권리의 방어보다는 오히려 경제구조조정을 위한 중심적인 역할을 맡게 된다.
워크패어를 향한 경향은 18년 간에 걸친 보수당 통치의 말기에 나타나기 시작했다. 1990년대에 '노동시장 정책의 새로운 교리'가 출현했고 이는 인센티브와 압력을 동시에 포함하는 것이었다. 신노동당은 새로운 교리를 공고히 했다. 신노동당은 인센티브('세금공제'와 최저임금)를 더 관대하게, 더 넓은 범위를 포괄하게 한 반면, 유급 고용을 찾지 않은 공식적인 '실업자'와 편모, 환자, 장애인에게 급여 벌칙(benefit penalty)을 주는 식으로 새로운 교리를 강화했다.
이 글에서는 복지개혁의 변화의 세부적인 내용보다는, 산업예비군의 재구성이라는 목적을 달성하는 방식을 다루겠다.
신노동당, 산업예비군과 복지개혁
신노동당이 안정적인 경제성장을 보장하는 가장 중요한 수단으로 꼽은 것은 인플레이션의 통제다. 인플레이션 통제를 위해 중요한 수단 중 하나는 산업예비군의 존재다. 신노동당이 선호하는 경제학자 라야드는 다음과 같이 말했다.
"모든 경제에는 일정한 단기 실업자가 있으며 그들은 이동성을 높이고 임금압력을 억제한다. 그러나 장기 실업자는 인플레이션의 하향 압력에 거의 아무런 역할도 하지 못한다. 왜냐하면 고용주는 장기 실업자들이 고용의 빈곳을 메울 것이라고 거의 기대하지 않기 때문이다. 고용주들이 반응이 (노동자의 도덕성 상실, 숙련 상실 때문에) 정당화될 수 있느냐 아니면 그럴 수 없느냐는 중요한 문제가 아니다."
장기 실업자와 '급여 의존'(benefit dependency)은 보수당 통치 시기, 특히 1980년대에 나타났다. 이는 비고용인구가 더 이상 산업예비군이 아니라 유급노동과 노동시장에서 영구적으로 배제된 사람이라는 인상을 줬다.
라야드의 노선에 따르면 임금수준의 하향압박을 형성하기 위해서는 두 가지 전제조건이 필요하다. 첫째, 어떤 형태의 축적체제이건 간에 산업예비군이 존재해야 하며 둘째, 산업예비군은 노동시장과 밀접히 결합되어 있어야 한다는 것이다. 그의 주장은 복지정책과 경제활동의 관계에 대한 중요한 문제를 제기한다.
그렇다면 신노동당은 어떻게 산업예비군에 영향을 끼쳐 임금의 하향압박을 형성하려고 하는가?
첫째는 산업예비군의 수를 부풀리는 것이다. 공식적인 실업자에다가 특히 실업자로 공식 분류되지도 않았고 노동시장 참여를 기대하지도 않았던 편모나 실업자의 다른 가족을 노동시장으로 끌어들였다 (병자와 장애인도 점차 포함되고 있다). 경쟁은 임금의 하향압박을 유지하는 열쇠다. 산업예비군의 규모가 클수록 경쟁의 잠재적인 가능성도 커진다.
더 많은 집단을 산업예비군으로 끌어들이기 위해 신노동당은 보수당이 가지 않으려 했던 방향의 정책을 채택한다. 최근까지 유급 노동을 하라는 압력은 공식적인 실업자에게만 가해졌다. 보수당은 여성의 역할은 어머니라는 이데올로기적인 규정 때문에 편모에 대해서는 압력을 거의 가하지 않았다. 반면 신노동당은 편모가 사회 재생산의 중요한 행위자라기보다는 비고용 노동인구로 규정한다.
하지만 산업예비군의 유효성은 단지 그들의 규모와 결합된 것만은 아니다. 경쟁을 위해 개인들은 자본이 요구하는 특징을 지녀야 한다. 이는 산업예비군과 노동시장의 밀접한 관계라는 두 번째 문제와 연결된다. 이를 위한 노동당은 '고용될 수 있는 가능성'을 통해 이러한 목표를 이루고자 한다.
'고용될 수 있는 가능성'이란 말은 노동시장 정책을 결정하는 집단들이 사용하는 새로운 말이다. 그러나 그 말은 실제로 무엇을 의미하나? 보통 그 말은 비고용인구의 성격과 특징, 예를 들어 유급고용에 대한 태도나 기술과 경험에 초점을 맞춘다. 하지만 이는 '고용될 수 있는 능력'이 실제로는 자본의 임금비용과 연관된 것이라는 사실을 숨긴다.
신노동당의 복지개혁이 임금비용을 가능한 한 저렴하게 하여 산업예비군과 노동시장이 밀접한 관계를 맺도록 하려는 노력을 우리가 볼 수 있는 것은 우연이 아니다. 이는 자본의 임금비용에 직접적인 보조금을 지불하는 것, 예를 들어 뉴딜 프로그램에 포함되는 사람을 고용하는 자본가에게 공제(allowance)를 제공하는 것을 포함한다.
노동시장에 진입하는 단계에서 비고용인구는 가능한 한 저렴해야만 자본이 매력을 느낄 수 있다. 여기서 자본주의 체계의 내부 모순이 분명해진다. 왜냐하면 자본은 값싼 노동을 원하지만, (실업급여를 받는) 산업예비군이 반드시 그러한 저임금 일자리에 흥미를 느끼는 것은 아니기 때문이다. 따라서 이러한 직접 보조금 정책이 효과를 얻으려면 실업자의 급여를 중단한다는 위협을 가하는 강제성을 지녀야 한다.
신노동당이 산업예비군을 더욱 저렴하게 하기 위해 택한 두 번째 수단은 저임금 고용에게 취업급여를 지불하는 것이다 (취업급여에 '세금공제'라는 새로운 상표가 붙여졌다). 보수당은 1980년대 후반부터 취업급여를 개발했다. 신노동당의 가장 중요한 소득유지 정책은 취업급여를 더욱 관대하고 더 넓은 범위로 확장하는 것이다. '세금공제'의 목적은 순임금을 증대해서 개인이 노동을 통해 얻는 총 임금을 줄이는 것이다. 이러한 정책의 이면에도 노동 공급의 증대라는 목표가 자리잡고 있다.
저임금 고용에 대한 보조금의 개발은 국가가 저임금 고용주를 위해 국가보증으로(state-sponsored) 부족 분을 채워주는 방식으로 임금의 하향압박을 가하는 것이다. 노동당은 자신에게 의존해야 하는 자녀가 있는 노동자에게만 제공하던 세금공제를 집권 2기 동안 25세 이상 저임금 또는 파트타임 일자리에 있는 모든 노동자로 확대한다고 선언했다. 전국 규모로는 처음으로 독신과 무자녀 부부가 추가되는 것이다.
최저임금제도는 엄격하게 강제된다면 임금의 최저선을 제공하겠지만, 자본은 정부가 최저선 이상으로 임금을 올리라고 압박하지 않을 것이라고 잘 알고 있다. 물론 최저임금제도가 없다면 재무성은 취업자급여를 감당할 수 없으므로, 최저임금제도는 노동당 정부에게 극히 중요하다. <끝>