미임용자 특별법 개정안 논쟁을 되짚어 보다


최고봉 | 교사

1. 사태의 진실을 찾아서

2005년이 채 시작되기도 전에 교육계는 ‘국립사대졸업자중교원미임용자등에관한특별법중개정법률안’(이하 ‘미임용자 특별법 개정안’)이라는 난해한 문제에 직면했다. 뿌리 깊은 이 사태를 둘러싸고 이해관계가 엇갈리는 예비교사, 특히 중등예비교사 사회는 크게 술렁였다. ‘미임용자 특별법 개정안’이 미임용자의 중등특별임용으로 방향이 잡히면서 임용고사 준비생을 중심으로 온라인과 오프라인을 넘어서는 저항이 조직되었다. 국회 앞과 거리 곳곳에서 ‘미임용자 특별법 개정안’에 반대하는 임용고사 준비생들의 움직임이 있었다.
2005년 2월 28일, 진통을 거듭하던 법안은 교육위원회를 통과하였다. 상임위를 거치면서 임용고사 준비생들의 거센 저항 앞에 법률은 누더기가 되어 버렸다. 그나마도 개정안은 법사위와 본회의에서 논의조차 못해보고 4월로 넘어갔다. 노량진 학원가를 발칵 뒤집어 놓은 ‘미임용자 특별법 개정안’, 그것은 한국교원양성임용에 있어 일종의 ‘과거청산법’이었다. 반세기 전의 과거조차 청산하지 못하는 이 사회에서, 아직도 진행형인 정책의 잘못을 청산하는 것은 쉽지 않았다. 더군다나 악화되어 가는 청년실업 문제는 사태를 더욱 복잡하게 만들어갔다.
‘미임용자 특별법 개정안’ 논쟁은 교원수급을 둘러싼 임용고사 준비생과 미발령자 간의 갈등으로 비화되면서 진정한 쟁점이 소실되어 버렸다. 일부 임용고사 준비생들은 “미발령자는 정부가 내놓은 유예기간 내 임용시험을 치지 않았고, 그 동안 다른 직업에 종사하여 교사의 전문성이 없으므로 중등교사특별임용을 반대한다”는 입장을 내놓았다. ‘미임용자 특별법 개정안’으로 3천여 명의 미발령자들이 중등교사로 특별임용되면 임용시험정원이 줄어들 것이라는 우려를 이해하지 못할 것은 아니었다. 다만, '과잉양성과 출혈적 임용경쟁이 가져온 또 하나의 비극' 앞에 대안적인 교원양성임용정책을 수립하기 위한 투쟁이 아닌, 제살 깎아먹기 식으로 진행된 투쟁이 안타까울 뿐이었다.
전교조와 대부분의 예비교사 단체들1)의 입장은 임용고사 준비생들과는 달리, 원칙적으로 법안에는 비판적이지만 미발령자의 발령을 지지하는 것이었다. 미발령자에 대한 입장이 핵심적이었기 때문에 임용고사 준비생들은 사범대 학생회를 집단 성토했다. 일부 사범대 학생회는 불신임에 가까운 정치적 공황이 발생했고, 일부 학생회는 이런 상황에서 탈출하기 위해 ‘미발추 특별법 반대 카페’(mbcno 카페)에서 주최하는 집회에 참가하기도 했다.
‘미임용자 특별법 개정안’ 논쟁은 종료된 것이 아니라, 잠시 소강상태에 접어든 것뿐이다. 온라인상에서는 개정안을 둘러싸고 수많은 논쟁이 이뤄지고 있다. 임용고사 준비생의 저항은 법안 처리가 예정되어 있는 시기(4월)가 가까워지면 또 다시 폭발할 가능성도 존재한다.
이 사태를 보다 정확하게 이해하기 위해서는 논쟁의 출발지점인 임용시험의 도입과 미발령자의 발생, 과잉양성과 출혈적 경쟁, 공무원 총정원제, 그리고 목적형 교원양성임용제도까지 검토해야 한다. 그러나 지면 관계상 이 글에서는 사태의 기원과 논쟁, 그리고 현 시기 예비교사 운동이 발언해야 할 내용들에 대해 간략히 다뤄보고자 한다.

2. 미발령자의 기원

1) 임용시험의 도입과 미발령자의 발생
현재와 같은 임용시험, 이른 바 ‘임용고사’라는 제도가 도입된 것은 1991년도 임용시험부터였다. 이전까지 중등교원임용제도는 국립 사범대 졸업생은 순위고사 이후 ‘책임발령’, 사립 사범대 졸업생은 사립학교나 일부의 공립학교에서 채용되는 방식이었다. 그러나 이러한 방식의 임용제도는 사립 사범대 졸업생의 저항을 가져왔고, (1987년 항쟁으로 개정된 헌법에 따라 설치된) 1990년 헌법재판소에서 위헌결정이 내려진다. 이에 따라 공개경쟁채용시험, 곧 ‘임용고사’가 중등은 물론 초등에도 도입되었다. 예비교사들은 ‘임용고사’의 문제점을 인식하고 1994년까지 격렬하게 저항한다. 이 당시 문제가 된 사안 중 하나가 국립 사범대 졸업생으로 임용명부에 등재되어 발령만을 기다리고 있던 사람들, 곧 ‘미발령자’였다. 정부는 ‘미발령자’에 대해 4년의 유예기간 동안 임용시험을 칠 것을 일방적으로 제시했다. 그러나 ‘미발령자’들은 <전국 교원임용후보명부 등재 미발령자 교사 완전발령추진위원회>(약칭 미발추)를 건설하고 임용고사 거부투쟁을 비롯한 각종 저항을 조직해왔다.
미발령자들이 바로 이 모순의 정책인 임용시험 제도의 도입으로 인한 피해자임을 인식하는 것이야말로 미발령자 문제의 올바른 출발점이다. 1991년도 임용고사 도입 이후 예비교사들이 현실적인 문제로 임용고사라는 제도와 타협해왔으나, 마음으로부터 동의했던 것은 아니었다. 교대협, 서사협, 전사련, 그리고 전교조 등의 단체는 임용고사의 문제점을 인식하고, 임용고사 제도를 넘어 대안적인 교원양성임용제도-이른 바 목적형 교원양성임용제도-로 나아가기 위해 노력해왔다. 국가주의 교육과 억압의 기제를 넘어선 자유롭고 평등한 교육으로 나아가기 위한 올바른 교원양성임용제도 실현, 이것이야말로 그때나 지금이나 예비교사 운동의 한 축이다.

2) 과잉양성과 출혈적 경쟁
1980년대에는 사립 사범대가 증가하고, 교직이수가 확대되어 중등 예비교사의 과잉양성이 이루어질 수밖에 없었다. 구제도의 모순으로 인해서 불만은 필연적으로, 어떤 방식으로든 분출될 수밖에 없었다. 그런데 ‘임용고사’라는 공개경쟁임용시험은 불만을 일시적으로 완화시킬 뿐, 근본적으로 해결하는 것이 아니었다. 더군다나 과잉양성 문제가 해결되지 못하는 상황에서 임용고사 제도는 수험생의 누적과 이로 인한 입시경쟁의 과열로 이어질 수밖에 없었다. 1990년대 중반이 지나면서 과잉경쟁 현상이 본격적으로 드러나기 나타나기 시작했다. IMF 구제금융 기간을 거치며 경제위기는 안정적인 직장을 찾는 수험생을 늘려 임용고사 합격을 둘러싼 경쟁이 더욱 출혈적으로 흘러갔다. 더군다나 임용고사 제도를 지탱하던 ‘모순’이자 완충지점인 사범대 가산점, 응시제한 등에 대해 위법/위헌 결정이 내려지면서 교원양성임용제도의 위기는 임용고사 그 자체를 향해 치닫기 시작했다.
이러한 상황에서 미발령자들의 발령에 대한 해법이 정치권에서 논의되기 시작했다. 지난 십 수 년의 투쟁은 비로소 결실을 맺어 사회 여론을 불러일으켰고, 교육위원들의 동의도 이뤄냈다. 그런데 미발령자 해법은 간단치 않았다. 임용고사 도입 당시와는 비교할 수조차 없을 정도로 임용상황이 악화되어 있었고, 교원임용방식도 논란이 되었다. 국회 교육위원회는 당사자(미발령자)의 반대라는 무리수를 두어가면서도 3년에 걸친 교대 특별편입학을 규정한 ‘미임용자 특별법’을 입법했다. 국회에서 중등특별임용 결정을 피한 것은 과잉경쟁으로 인해 특별임용을 보장하기 어렵고, 임용고사를 칠 경우 여러 가지 문제가 발생할 수 있었기 때문이었다. 그러나 불과 1년 만에 ‘미임용자 특별법’은 미발령자의 중등특별임용 입장으로 선회했다. 일반 미발령자와 군(軍)미발령자를 포함하여 약 3천여 명의 미발령자를 중등교원으로 특별임용하는 내용의 법안이 발의되었다.2) 국회 교육위원회로 볼 때는 정공법(正攻法)을 택한 것이었으나, 전문성과 수급에 대한 예비교사들의 우려로 저항에 직면했다.

3. 논쟁과 모순들

1) 쟁점
‘미임용자 특별법 개정안’을 둘러싼 쟁점은 크게 ①교사의 전문성 ②교원수급으로 정리할 수 있다.
‘미임용자 특별법 개정안’은 미발령자들의 재교육을 30학점으로 규정하고 있다. 30학점은 부전공 연수에 필요한 학점이다. 특별법 반대 측에서는 바로 이 부분에 대해 반대한다. ‘겨우 30학점 재교육으로 15년 동안 교육받지 않은 사람들이 전문성을 담보할 수 있냐’는 것이었다.
또 하나의 쟁점인 교원수급이야말로 이 사태의 본질이다. 반대 측 주장은 현재 임용고사 경쟁률이 20:1이 넘고, 최근 취학학생수가 줄어들어 교사충원인원이 줄어들고 있는데 ‘미임용자 특별법 개정안’이 통과되면 교사의 문이 그만큼 줄어들 수밖에 없다는 것이다. 이러한 문제를 해결하기 위해 법안에서는 ‘정원외 임용’3)과 5년 동안 최소한 지난 5년 동안의 증원규모 이상으로 교사를 충원할 것을 규정했지만, 반대 측에서는 받아들이지 않았다.
특별법 개정안은 임용고사 준비생들의 저항에 부딪혀 마침내 일반미발령자와 군미발령자가 분리되었고, 1천 명은 중등특별임용, 2천 1백여 명은 교대 특별편입학으로 정리된 수정안이 교육위원회를 통과하였다.

2) 논쟁1 : 교사의 전문성
‘미임용자 특별법 개정안’ 논쟁의 개정반대 측 논리에는 ‘교사의 전문성’이 핵심적인 위치를 차지하고 있다. 그러나 최소한 이 사태에 있어서 ‘교사의 전문성’ 논란은 비본질적이다. 이 문제를 제기하는 ‘미발추 특별법 반대 카페’ 측에서는 미발령자들이 교사의 전문성이 확보될 수 있는 기간 동안 교육받더라도 특별임용하는데 반대한다. 이들은 임용고사라는 기준을 통과하라고 주장한다.
전문성 논란에서 주목할 것은 사실 ‘교사의 전문성’은 매우 애매모호한 개념이라는 점이다. ‘어떤 기준으로 전문성이 있고, 없다고 판단할 것인가’가 명확하지 않다. 교사의 전문성은 기준이 교사자격증인가, 교육시간인가, 교육기간인가, 혹은 임용고사 합격/불합격인가에 따라 매우 다른 모습을 띌 수밖에 없는 ‘양날의 칼’이다. 따라서 일부 학자들은 교사의 전문성을 따지는 객관적인 기준은 존재하지 않으며, 시대에 따라 상대적으로 설정된다고 설명한다. 예컨대, 불과 반세기 전의 초등교사는 후기중등교육(즉 오늘날의 고등학교) 수준의 학력을 갖고도 전문성에 대한 의심 없이 교사직을 수행했다. 중등교단 역시 온갖 속성교육을 통해 ‘양산’된 교사들로 가득했다.
전문성은 예비교사 운동, 교사운동, 교육운동에서 매우 유의미한 개념라고 생각되지만, 그렇다고 전문성만이 완전한 기준은 아니다. 전문성은 때론 노동권과, 때론 교육권과, 때론 다른 '권리'의 문제와 연관되어 판단되어야 한다.
사족을 붙이자면, ‘교사의 전문성’을 전가의 보도처럼 사용하는 기회주의, 혹은 ‘유일'한 기준으로 삼는 전문성 근본주의는 훗날 예비교사 운동의 질곡에 대해 생각해야 한다. 예비교사, 교사 스스로도 전문성 문제로부터 자유로울 수 없음을 교원평가제 논란을 보며 직시해야 한다.

2) 논쟁2 : 교원수급
임용고사 준비생들이 ‘미임용자 특별법 개정안’을 반대하는 이유가 교원수급의 악화에 있다는 것은 분명하다. ‘미임용자 특별법 개정안’이 그 동안 선발하던 임용고사 정원을 당분간 유지하고 미발령자는 특별예산으로 특별임용한다는 내용을 담고 있음에도 불구하고, 임용고사 준비생들의 저항은 약화될 줄을 몰랐다. 그 이유는 살인적인 중등교원임용시험 경쟁률은 앞으로도 계속 높아질 것이고, 중등학생 감소로 인해 몇 년 후에는 정말 교사가 되는 것이 ‘하늘의 별 따기’가 될지 모른다는 우려 때문이었다. 이러한 우려는 현재의 교원양성임용정책 하에서는 미발령자의 중등특별임용이 어떤 방식으로든 이후 교사충원정원에 영향을 미칠 수밖에 없다는 사실을 너무나 잘 알고 있기 때문이다.
이미 상당수의 시·도에서는 중등교원임용고사 경쟁률이 평균 ‘20:1’을 넘어섰고, 일부 모집분야에서는 ‘200:1’을 넘기도 했다. 그야말로 ‘출혈적인’이라는 수식어로도 모자라 ‘살인적인’ 등 온갖 수식어를 동원해야 하는 상황이다. 사실 중등교원양성임용제도는 임계에 도달했다. 교원정원을 충분히 확보하지 못하는 이면에 예산문제, 특히 ‘공무원 총정원제’라는 제도가 있다는 사실은 2004년 4·30 전국예비교사총궐기를 통해 널리 알려졌다.
이런 점에서 ‘미임용자 특별법 개정안’ 반대 측 중 서사협, 전사련의 핵심요구가 “공무원 총정원제 폐지”인 것은 올바르다. 법정교원정원에도 한참 미달하는 현재 상황과 중장기적인 교원충원계획이 부재한 가운데 이뤄지는 ‘미임용자 특별법 개정안’의 통과에 예비교사들이 우려를 하는 것은 무리가 아니다. 더군다나 이후 지속적인 학생감소를 이유로 현재 필요한 교사조차 정규직으로 임용하지 않고, 계약직으로 임용하는 것은 물론, 그나마 엄청난 폐해를 감수하고 추진한 학급당 학생 수 감축이 백지화되려는 상황이니 예비교사들이 불신하는 것에 공감이 간다.
그럼에도 불구하고 교원수급에만 연연하여 "미발령자는 교육정책의 희생자가 아니다“라고 주장하고, 미발령자에게 모든 비난의 화살을 쏟아 붓는 것조차 용인될 수는 없다. 미발령자는 명백히 교육정책의 희생자이고, 조금이라도 빨리 임용되었어야 할 사람들이었다. 15년 정도가 지나면서 임용고사 경쟁률이 치솟아 문제해결이 복잡해진 것 역시 교육당국이 책임져야 할 일이지, 지난 15년 동안 교사가 되고자 노력했던 역사의 희생자들이 책임져야 할 일은 아니지 않는가.

4. 이제 투쟁의 방향을 돌리자.

중등예비교사 단체인 전사련, 서사협은 이번 사태를 통해 어려움을 겪고 있다. 교대협 중앙위원회는 비록 미임용자 특별법 개정안이 교대 특별편입학이라는 개악된 형태로 상정되었지만, “역사의 대의를 위해 미발령자의 특별편입을 반대하지 않는다”는 내부방침을 정했다. 또한 예비교사 단체들은 4, 5월에 더 이상 우회하지 않고 임용고사와 현재의 교원양성임용정책에 대한 투쟁을 전개하겠다는 계획을 수립하고 있다.
반면 여전히 근본적인 모순을 인식하지 못한 채, ‘미임용자 특별법 개정안’을 밥그릇 싸움으로만 몰아가려는 그룹이 여전히 존재한다. 두 차례에 걸쳐 대규모 집회를 개최한 한국사립사범대학학생연합(약칭 한사련)과 ‘미발추 특별법 반대 카페’(통칭 mbcno 카페) 측은 ‘임용고사에 대한 절대화’와 ‘미발령자로 인해 미래를 방해받을까 두려워하는 예비교사’들을 무기로 또 한 번의 싸움을 준비하고 있다. 이런 식의 조직이 대규모 반대집회를 조직하고 ‘미임용자 특별법 개정안’을 쟁점으로 만들기는 쉬울지 몰라도, 안타깝게도 자신들이 직면한 교원양성임용의 위기를 전혀 해결할 수 없다. 다만 미발령자 선배들의 희생을 통해 폭발 직전의 위기를 조금 완화하고 그 시기를 조금 늦출 뿐이다.
이제 예비교사들에게 남은 해결방안은 교원양성임용의 위기가 어디에서 비롯된 것인지 제대로 인식하고, 주체들이 공동으로 교육당국에 맞서 투쟁하는 것뿐이다. 이미 교원양성임용의 위기는 임계에 달했고, 내부의 출혈적 경쟁으로 봉합할 수준이 아니라는 것을 인식해야 한다. 교원양성임용제도를 거의 새롭게 구성해야 한다는데 어려움이 있지만, 앙시앙 레짐적 교원양성임용제도가 언제까지나 유지되지는 못할 것이므로 이제 예비교사 운동진영은 새로운 투쟁을 조직해야 한다.
앞으로 ‘미임용자 특별법 개정안’ 논란이 어떻게 종결될지는 좀 더 지켜봐야 할 것 같다. 4월 국회본회의에서 현재의 개정안이 통과되느냐/폐기되느냐, 예비교사들의 투쟁이 주저앉느냐/앞으로 나아가느냐 관심 깊게 지켜보아야 할 것 같다.
‘미임용자 특별법 개정안’ 논쟁은 무척이나 혼란스런 상황 속에서도 예비교사 운동의 전진을 위한 의미 있는 사건이었다. 예비교사 운동 진영은 논란의 과정 속에서 자신들이 견지해야 할 올바른 입장이 무엇인지 토론을 했다. 이전보다 성숙한 모습이 엿보였다는 것은 큰 성과다. 이제 예비교사 운동은 ‘정권’과 ‘우경화’라는 상황에 맞서 싸워야 한다. 바로 이 시련과 고통 속에서, 그러나 올곧게 성장하는 예비교사 운동을 그려본다. PSSP

1) 전통적인 예비교사 조직에는 국립사대를 대표하는 ‘전국 국립사범대학 학생연합’(약칭 전사련), 서울지역 사범대학 대표자간의 연대체인 ‘서울지역 사범대학 학생대표자 협의회’(약칭 서사협), 그리고 초등예비교사를 대표하는 ‘전국 교육대학생 대표자 협의회’(약칭 교대협)이 있다. 최근에는 지역 사립 사범대학 학생회간의 연대체인 ‘한국사립사범대학학생연합’(약칭 한사련)이 발족했다.
2) 미발령자는 크게 군복무 중 국립사대 우선임용에 대한 위헌 결정으로 인해 피해를 본 군 미발령자와, 일반 미발령자로 구분된다. ‘미임용자 특별법 개정안’은 이들 미발령자를 구분하지 않고 3천명을 중등교사로 특별임용하겠다는 것이었으나, 격렬한 반대에 직면하여 수정안에서 두 미발령자를 분리 임용하기로 했다. 수정안에서는 군 미발령자 2백명은 중등교사로 특별임용하고, 일반 미발령자 중 1천명은 중등특별임용, 2천 1백여명은 교대 특별편입학 후 초등교원으로 임용하는 것을 규정했다.
3) 여기서 정원이란 공무원 총정원을 가리킨다. 따라서 정원 외란 공무원 총정원제에서 제외되는 인원을 말한다.